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【内容摘要】

　　宽严相济刑事政策与刑事法律存在制定机制、实施方式、规范形式以及稳定性等方面的不同，同时宽严相济刑事政策对刑事法律的指导作用分为立法和司法两个相对独立的层次，应区分理解。结合我国传统的法制思想能够更好地比较和解读“宽”、“严”、“相济”的正确含义，全面把握宽严相济刑事政策。此外，从建设和谐社会看宽严相济刑事政策，应注意维护民主政治、公平正义、安定有序等价值目标。

【关键词】　　宽严相济 　　刑事法律 　　法制传统 　　和谐社会


　　宽严相济刑事政策从十六届六中全会正式提出以来，受到了司法界以及理论界的广泛关注和响应，一时成为学界研究的热门课题，但大多数的研究均集中于宽严相济刑事政策的应用性方面，典型的如“如何在司法实践中贯彻宽严相济刑事政策”，而对于该政策宏观法理学层面的研究却不多，如宽严相济刑事政策在我国司法制度中的地位，与刑事法律的关系，如何理解宽与严的具体含义等。有鉴于此，笔者试图通过比较的历史的研究，从法理学的角度，廓清宽严相济刑事政策的地位和作用，分析宽严相济的含义，并进而对如何在建设和谐社会的大环境下理解该政策进行探讨，以期对宽严相济刑事政策的研究提供些许参考。

一、宽严相济刑事政策概述
　　2004年12月22日罗干同志在中央政法工作会议上第一次提出宽严相济刑事政策，指出：“正确运用宽严相济的刑事政策，对严重危害社会治安的犯罪活动严厉打击，绝不手软，同时要坚持惩办与宽大相结合，才能取得更好的法律和社会效果。” 2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出实施宽严相济的刑事司法政策。2006年11月27日至28日召开的全国政法工作会议亦提出：在和谐社会建设中，各级政法机关要善于运用宽严相济的刑事司法政策，最大限度地遏制、预防和减少犯罪。2006年12月28日最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议通过《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，对检察机关贯彻宽严相济刑事政策提出了具体的要求和标准。
　　从上述文件的精神及具体规定来看，宽严相济刑事政策的主要内容是：对刑事犯罪，要坚持区别对待，应依法从宽的就要从宽处理。对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人初犯、偶犯和过失犯，贯彻教育、感化、挽救方针，慎重逮捕和起诉，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，尽可能给他们改过自新的机会，依法从轻减轻处罚，做到当宽则宽。对严重刑事犯罪，要毫不动摇地坚持“严打”方针，集中力量依法严厉打击，依法快捕快诉，做到该严则严。对危害国家安全犯罪、黑社会性质组织犯罪、严重暴力犯罪以及严重影响人民群众安全感的多发性犯罪必须从严打击，决不手软。宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济、罚当其罪。

二、宽严相济刑事政策与刑事法律
在学界，刑事政策的研究是一个比较大的专题，对于什么是刑事政策还没有权威的论断，如曲新久教授所说，“有多少个刑事政策研究者大概就有多少种刑事政策概念”[1]。相应地，刑事政策与法律的关系在我国也更显得复杂。按照较为权威的观点，政策与法的关系主要有三个方面的内容，即：思想内容上政策对法的指导关系；规范效力上法对政策的约束关系以及在实施过程中的相互促进关系[2]。但上述观点也存在问题，本文认为，在我国现有法制状态下，政策对法的指导和法对政策的约束这两个方面在本质上是矛盾而难以调和的，处于指导地位的政策有一种内在的突破法的界限的冲动，使政策与法的关系常常处于紧张状态，也使大多数人对两者之间的关系难以清晰地认识。因此，有必要对宽严相济刑事政策与刑事法律进行具体的比较研究，廓清两者之间的关系，以对宽严相济刑事政策的地位和作用从法理学层面有更清晰的理解。

　　1、宽严相济刑事政策与刑事法律的区别
　　（1）制定机制不同
　　宽严相济刑事政策作为党的基本刑事政策，虽然经过党领导的起草，提出，到党代会的讨论通过等几个步骤最后正式成为党中央倡导的刑事政策，但这个过程并没有严格的规范。而刑事法律作为国家的基本法律之一，必须按照立法法的规定，通过法律议案的提出、法律草案的审议、法律议案的表决通过以及法律的公布等法定步骤，且对于每一步骤都有严格的程序性规定和要求。另外，宽严相济刑事政策的制定机关是党的全国代表大会，而刑事法律的制定机关是全国人民代表大会，从宪政制度来说，在效力上，宽严相济刑事政策的效力局限于党内，而刑事法律适用于全国。
　　（2）实施方式不同
　　宽严相济刑事政策的实施主要是靠宣传教育以及党员的自觉，而刑事法律是通过国家的强制力保证实施的。另外，宽严相济刑事政策作为一种抽象的刑事原则，其内在属性决定了其不可能直接适用于社会。
　　（3）规范形式不同
　　宽严相济刑事政策的形式渊源主要在党的十六届六中全会的报告以及领导人讲话等方面，并且都是些原则性的论述，没有非常明确、具体的规范，对宽严相济的理解需要进一步的总结和整理，而刑事法的渊源主要是最高权力机关通过的规范性法律文件，其对相关主体的权利义务有明确具体的规范，在全国进行统一普遍适用。
　　（4）稳定性不同
　　由于制定方式的不同，决定了刑事政策更为灵活，而稳定性较低，常常会根据社会形势的变化而发生变化。从宽严相济刑事政策来说，这种不稳定性也表现在宽与严的标准的不确定性，在某个时期，可能会突出宽的政策，而在另一个时期，严的政策可能又会适用得多一些。另外，随着社会的发展，宽严相济政策可能很快演变成其他的刑事政策。而对刑事法律来说，稳定性是其内在属性，也是良法应具有的价值目标之一。当然法律并非一成不变，但这种变化相对于政策来说则显得缓慢而保守。

2、如何理解宽严相济刑事政策对刑事法律的指导作用
　　从政策与法的实践关系来看，政策对法律的指导作用是无容置疑的，但重点是起怎样的指导作用。本文认为这种指导作用可以分为两个层次，一是对立法的指导作用，二是对司法的指导作用。
　　对于第一个层次，即宽严相济刑事政策对立法的指导作用，主要将体现在日后刑事法律的修改变更上，如刑法分则具体罪名处罚的修订，进一步区分重罪和轻罪，简化轻罪处理的司法程序，轻微犯罪非罪化的制度建设，社区矫正立法等等。对于这一点的理解，需要强调的是，宽严相济刑事政策虽然对立法起指导作用，但并不意味着在效力上高于法律。从宪政法治社会的严格逻辑上来说，法律制定的依据是宪法，而不是政策，执政党的意志想要上升为法律，如果这种意志是宪法范围内的，那么可以通过直接修改或制定法律来实现，而在体现为法律之前，政策不能被直接适用；但如果这种意志突破了宪法的精神成为一种全新的理念，那么它只能先对宪法产生影响，使宪法的修订加以体现，然后再通过宪法影响法律的制定，在宪法修订之前，这些政策至少在形式上是与宪法不一致的，因此，更不能直接作用于司法实践。否则，宪法的权威将不复存在，法治社会也只能是一句空话。
　　对于第二层次的作用，即宽严相济刑事政策对司法的指导作用，是指司法者按宽严相济政策的精神来具体运用法律。既然是运用法律，当然就不能超出法律之外，可见，在这一层次上，宽严相济刑事政策的效力也是低于法律的，必须在法律限定的范围内运行。这一作用，与我国现有的司法解释或立法解释处于同样的地位，完全可以类比理解，只不过它更为抽象和原则。
　　值得强调的是，宽严相济刑事政策虽然同时对立法和司法起指导作用，但这两种指导作用又是相对独立的，只有这样理解才能正确区分刑事政策与刑事法律的界限。许多人认为，宽严相济刑事政策既指导立法又指导司法，因此，显然高于法律，可以“有法律依法律，无法律依政策”[3]，或者政策与法律有矛盾时选择政策至上。这些观念恰恰是对宽严相济刑事政策指导作用的错误理解，事实上，宽严相济刑事政策对立法的指导，仅限于立法者，对司法者而言，刑事政策是指导如何运用法律，这种运用法律，当然不能超越法律，其实是低于法律的。对于广大司法者而言，宽严相济刑事政策的指导作用只在第二个层次上产生效力，这也是他们面对政策的全部，政策也只能在这个限度内起作用，因此，在这个层次上，政策当然不能代替法律，政策是一种在法律范围内的低于法律的对法律的运用。
　　当然，如上文所分析，任何政策，其本质属性决定了其有一种内在的突破法的界限的冲动，在实践中，政策与法律也并非总是协调一致。如在严打政策伊始，根据该政策所推出的《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，直接加重了流氓罪、故意伤害罪、拐卖人口罪、非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物罪、组织利用会道门、封建迷信反革命活动罪、引诱、容留、强迫妇女卖淫罪等危害社会治安犯罪的法定刑，对于这些犯罪“可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑”，并且，该《决定》还规定了溯及既往的效力。[4]这些跟作为刑事基本法律的《刑法》都存在着直接的冲突和矛盾。同样，宽严相济刑事政策及以后的刑事政策仍然可能存在与“严打”政策相似的问题。作为政策制定者，如果放任政策对法律的随意突破，将使法律的权威难以确立，最终也会伤害到的政策本身的推行；作为司法者，如果不加分辨地信奉政策至上，将使法治社会的目标越走越远。特别是在刑事领域，由于受“打击犯罪＝阶级斗争”的观念支配，在我国现有的司法体制下，公安、检察官甚至法官基于自身的立场，在某种程度上常常站在犯罪嫌疑人的对立面，从维护人权的角度来维护法律的权威变得苍白无力，当政策与法律发生冲突时，司法者往往不是法律的捍卫者，而是以高度的“政治觉悟”成为执行政策的急先锋。在这种情况下，正确引导司法者对刑事政策的理解，在观念上使刑事政策“退居二线”，对促进法治社会的建设显得尤为重要。

三、从法制传统理解宽严相济
　　理解了宽严相济作为一种刑事政策本身所具有的法律地位和作用，进一步，宽严相济的含义也需要更深入的理解。从我国五千年的法制传统来看，宽严相济的宽和严都可以找到丰富的历史渊源，因此，正确理解宽严相济之含义，结合我国传统的法制思想能够起到较好的参考作用。
　　（1）“宽”的含义浅析
　　所谓的宽，即宽大，宽恕，从刑事法律上来说，是处罚从轻之意。从历史来看，早在夏朝，便有“眚灾肆赦”的刑事处罚原则，对因过失造成的犯罪或危害行为减免刑事责任[5]。到周朝，发展出“明德慎罚”的恤刑思想[6]，并有矜老恤幼的刑法原则，据《周礼.秋官.司刺》规定：“壹赦曰幼弱，再赦曰老耄，三赦曰蠢愚”，《礼记.曲礼》有“悼与耄，虽有罪，不加刑焉。”[7]，汉代则有“年八十以上，八岁以下，及孕者未乳，师、侏儒当鞠系者，颂系之。”[8]的恤刑原则。到唐代，则发展出比较系统的量刑原则，如刑事责任年龄，区分故意过失，区分首从，自首减免等[9]。从近代的革命法制传统来看，也有区分敌我矛盾和人民内部矛盾的划分，人民内部矛盾则从轻处罚，并且有“抗拒从严，坦白从宽”“惩办与宽大相结合”等原则。
　　而对于宽严相济刑事政策中宽的当代理解，根据《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》的规定，“对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合不起诉条件的，可以依法适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理、适用缓刑等量刑方面的意见”，可以说是对中国传统法制的一脉相承。特别是对于“老年人犯罪以及亲友”纠纷案件的从轻原则，是在现行《刑法》规定范围之外的，是直接对传统法制的肯定。
　　为何对上述情况从轻处罚，这既有现实的需要也有法理的支撑。首先是基于犯罪人的人身危险性的考虑，如对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当等情形从轻处罚，是因为相对于累犯、主犯、既遂犯、故意犯等主观恶性较小，因此其重新危害社会的人身危险性也较小，对其轻处不至于危害社会；其次，是传统礼治思想的影响，如“未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件”从轻处罚，充分体现了矜老恤幼以及“亲亲、尊尊”的孔孟礼治思想，当然，按现代法理学解释，上述原则也有其合理性：未成年人因为其可塑性较强，而且心智不成熟，对其从轻处罚有利于日后的改造和挽救；老年人因其身体状况而社会危害性不大；亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件则是由于本质上属于人民内部矛盾，亲友、邻里、同学同事间的关系本来较为亲密，较容易调和，从轻处罚在某种程度上有利于社会秩序的正常恢复和邻里关系的和谐共处；第三，对某些情形的从轻处罚有利于改造罪犯，促进破案，节约司法资源，如从轻处罚初犯，从犯，有利于引导其行为的合法化，而自首、立功等从轻则可以促进案件的尽快侦破，节约司法资源。此外，从预防犯罪的角度来看，对宽的适用也有其合理性。从世界范围来看，轻微犯罪非罪化，社区矫正制度，社会改造制度等机制的推广，其目的是尽量将轻微犯罪分子放到社会中进行改造，而不是羁押在看守所或监狱，这有利于避免犯罪分子交叉感染以及促进犯罪分子在改造完后尽快适应社会，不至因羁押太久而难以融入社会，重新走上犯罪的道路。
　　当然，“宽”也并非越宽越好，如果对犯罪分子过于宽松，则可能会导致犯罪成本太低，使某些犯罪分子无所顾忌，使刑事制裁流于形式，这也会变相打击守法者的积极性。典型的如盗伐林木破坏森林资源类的犯罪，如果处罚过轻，不能使犯罪分子感觉到成本大于收益，很可能促使更多的人走上盗伐林木之路。
　　（2）“严”的含义浅析
　　所谓严，则是严厉，严格，从法律角度来说，是处罚从重之意，即对于某些犯罪进行超出常规的处罚或打击。从历史上看，从“严”的做法有两种表现形式。一种是对于某些类型的犯罪有选择性的从重处罚，另一种是对全部犯罪对象都从重。对于选择性的从重，如历朝历代均对“十恶”之罪即谋反，谋大逆，谋叛，谋逆，不道，大不敬，不孝，不睦，不义，内乱等十类犯罪从重惩处[10]，此外，对于危害人身安全的杀人罪，危害财产安全的盗（包括抢劫，盗窃），职务犯罪的“赃”罪等，也是刑罚重中之重[11]。对全部犯罪对象从重，主要出现在特定的朝代或特殊历史时期，如奉行法家思想的秦国以及秦朝，推行严刑峻法。此外，在历史上改朝换代时期，统治者也常常用重刑试图压制老百姓的反抗。
近代以来，从“严”的做法主要体现在刑事特别法的颁布实施上，如袁世凯政府颁布的《惩治盗匪条例》，严厉镇压广大军民反对封建军阀统治和外国侵略活动，南京国民政府1927年颁布的《惩治盗匪暂行条例》、1928年颁布的《暂行反革命治罪法》等，主要针对共产党和进步革命群众进行镇压和惩处。[12]而新中国成立以来的从“严”，则主要表现在“严打”政策。
　　那么，为何在某些情况下刑罚有从“严”的倾向呢？本文认为，这种做法除了有现实的需要之外，也有我国传统上重刑主义的影响。
　　重刑主义主要源于法家的思想。法家从趋利避害的人性出发，认为“严刑重罚者，民之所恶也。”[13]，由此得出：“今不知治者，皆曰重刑伤民，轻刑可以止奸，何必於重哉？此不察于治者也。夫以重止者，未必以轻止也；以轻止者，必以重止矣。是以上设重刑而奸尽止，奸尽止则此奚伤于民也？”[14] “行罚：重其轻者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑，刑去事成。”[15]也就是说，对于犯罪，从重处罚能有效遏制时，从轻处罚未必能遏制，而如果从轻处罚能遏制，则从重处罚必然能够遏制，因此，刑罚应当从重，只有重刑轻罪，才能使轻微犯和重犯都不发生，进而达到以刑去刑的效果。并且认为，“行刑，重其重者，轻其轻者，轻者不止，则重者无从止矣，此谓治之于其乱也……重重而轻轻，则刑至而事生，国削。”[16]也就是说，罚当其罪也是不行的，只有重刑轻罪才能解决问题。这种思想推到极致，演变成秦国“刑弃灰于道”的真实实践。
　　但暴政只能产生暴动，而不会产生治平，重刑主义早已被历史实践证伪，本文不再作更多的评论。值得强调的是，法家重刑思想的目的是为了达到“去刑”、“止奸”，用现代的话来说是为了完全消灭犯罪，这显然也是某种“乌托邦”式的幻想。但这种幻想仍然在人类思想史上占据重要影响，在当代许多人的观念里也能看到其影子。如，许多人认为一些轻微犯罪如小偷小摸之所以屡禁不止，完全是因为处罚太轻的缘故，特别是一些司法战线的同志有这样的观念，此外，许多人认为我国不仅不能取消死刑，还应该更广泛地适用死刑，否则，将会导致犯罪形势的恶化等等。在刑事政策上，如严打政策的出台，也是基于提高某些犯罪的刑罚等级可以从根本上减少这些犯罪的思想，在这种思路下，“1983年8月党中央决定以3年为期，组织三次战役，将七类严重犯罪‘从重从快，一网打尽’，进行了3年的严打斗争。”[17]从严打的初衷来看，是将打击犯罪作为敌我矛盾处理，将严打看成一场“战役”。战争，自然“不是你死，就是我亡”，只有将敌人从肉体上消灭，才能斩草除根。战争的性质也决定了获胜者能取得完全的胜利，完全可以将失败者消灭。但一轮又一轮的严打实践证明，社会犯罪并不能简单地等同于战争，它有不同于战争的自身规律和成因。在战争中，如果占有绝对优势的武器或者兵力，完全可能取得胜利，但是，打击犯罪，仅仅靠严刑峻法或者人力物力却难以取得完全的成效。历史上，“刑乱国用重典”也不能阻止朝代的更替，因此，刑罚的从“严”并不能够从根本上维护社会秩序，化解社会矛盾。
　　事实上,许多犯罪跟人性有关，也与社会的公平正义有关，仅仅试图从刑这一方面去矫正则会失之过偏。国外犯罪心理学家将犯罪人分为三类：计算成本的理智型犯罪人；不计后果的理智型犯罪人；激情状态下的冲动型犯罪人。对后两种犯罪人，重刑并没有明显的效果。并且，对某些犯罪，如果处罚过重，导致罪刑失当，会使刑罚丧失正义性，可能会使犯罪分子变本加厉。如毒品犯罪，如果少量的毒品数量也施以较高的刑事处罚，可能会促使犯罪分子产生一种普遍的心理，就是“要么不作，要作就来一次大的”，导致毒品更加泛滥，也难以使犯罪分子被判刑后对处罚产生认同，对普通公民来说也不能形成罪有应得的共鸣。因此，过于严苛的刑罚可能反而导致法律本身的普遍不适用，造成犯罪屡禁不止的表象。
　　当然，宽严相济中的“严”不等同于重刑主义，但是通过对重刑主义的分析以及历史上“从严”的实践，对理解现代刑事政策中的“严”仍具有启发和借鉴，借用唐律的说法，所谓“举重以明轻”。对宽严相济中“严”的理解，《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》也提出了几类需要严厉打击的犯罪，如黑社会性质组织犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪以及杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等等，如何掌握从严从重打击上述犯罪，笔者认为，要避免重刑主义的思想，切忌越严越好，越走越远，以致超出了法律或罪刑相适应的根本界限。
　　（3）“宽严相济”的含义浅析
　　宽严相济的含义，按照一般的理解，是指区别对待，宽与严分别适用，对某些犯罪或情节从重处罚，对另一些则从轻处罚。这种理解从我们刑事政策的历程来看是对以往强调严打刑事政策的一种调整，可以说有其积极一面。但本文认为，宽严相济并不是宽严并用，“相济”更不等同于“区别”。如上文分析，其实宽与严的区分自古即有，从古今中外的法制历史来看，宽与严的区分其实也是法律的一种内在属性，在古代叫做罚当其罪，在现代刑法上则叫作罪责刑相适应，是刑事法律的重要原则，因此，若将宽严相济刑事政策仅仅理解为宽与严的区分适用并没有多少实际意义。本文认为，宽严相济刑事政策的提出，重点在相济，相济者，相辅相成，相结合，相互助益之谓也，宽严相济刑事政策是统一的一个政策，而不是宽与严两个刑事政策的简单相加。
浙江省人民政府


浙江省人民政府关于印发浙江省海洋灾害防御十二五规划的通知

浙政发〔2012〕26号


各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：
　　现将《浙江省海洋灾害防御“十二五”规划》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　

　　二○一二年三月二十七日

　　（此件公开发布）

　　
浙江省海洋灾害防御“十二五”规划


　　为提升我省重大海洋灾害防御水平，保障人民群众生命财产安全和海洋经济持续健康发展，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省人民政府办公厅关于加强海洋灾害防御工作的意见》，编制《浙江省海洋灾害防御“十二五”规划》。本规划所指海洋灾害主要为风暴潮、灾害性海浪、赤潮、海啸等自然灾害，海上溢油、危险化学品泄漏爆炸、核泄漏（核辐射）等造成的海洋次生灾害；规划范围为我省沿海行政区域及管辖海域，以及部分远洋船舶活动区域；规划期为2011年至2015年。鉴于《浙江省水利发展“十二五”规划》、《浙江省强塘实施总体方案》和《浙江省沿海标准渔港布局与建设规划》等对海洋灾害防御工程性措施作了有关安排，本规划侧重于海洋灾害防御非工程性措施。本省范围内有关海洋灾害的观测与预警预报、应急管理、风险评估与区划、科普教育和宣传等，均应符合本规划要求。
　　一、现状和形势
　　（一）海洋灾害防御现状。我省地处我国东南沿海、西北太平洋沿岸，是易受海洋灾害影响的省份之一。我省历来高度重视海洋灾害防御工作，坚持工程性和非工程性措施并重，着力推进海洋防灾减灾建设，取得了明显成效。
　　1.海洋灾害防御工程设施日益完善。相继实施了“千里标准海塘”、“千里标准江堤”、“标准渔港”、“强塘固房”和沿海防护林建设等一系列工程，提高了沿海基础设施的防风御潮能力，在防范和应对历次海洋灾害中发挥了重要作用。
　　2.海洋灾害预警预报业务不断加强。一批海洋观测站（点）相继建成使用，省级和宁波、温州两市海洋预报机构已开展了常规预警预报业务。同时，我省引进和开发了沿海风暴潮、灾害性海浪等数值预报模式，海洋灾害预警预报准确率和精细化程度有了一定的提高。
　　3．海洋灾害应急响应机制初步建立。颁布实施了《浙江省海洋灾害应急预案》，成立了省海洋灾害应急指挥部。沿海各地和各有关部门各司其职、密切协作，初步形成了“统一领导、分级负责，条块结合、属地管理为主”的海洋灾害应急响应联动机制。
　　但是，我省海洋灾害防御工作特别是在非工程性措施方面，还存在一些问题和不足：
　　1.海洋灾害观测设施建设相对滞后。全省6600多公里海岸线上只有21个海洋观测站（点）；54%的沿海县（市、区）未设立海洋观测站（点）；面积500平方米以上的2878个海岛中只有9个海岛设立了海洋观测站（点）。核电站、石化基地和沿海重点产业集聚区等重点部位的海洋观测站（点）较为缺乏，移动应急观测设施不足，海洋灾害观测基础数据难以全面准确掌握。
　　2.海洋灾害预警预报水平不够高。精细化的海洋灾害业务化数值预报系统、高分辨率的海洋基础地理信息系统以及高性能的计算系统尚未建立，还无法开展针对具体目标和具体岸段的海洋灾害预警预报业务。海洋数据信息共享度不高，尚未覆盖重要用海、涉海部门（单位）。海洋灾害预警预报信息产品制作能力不强、内容形式单一，信息服务的通畅性、便捷性有待进一步提高。
　　3．海洋灾害防范和应急能力不够强。目前，我省尚未系统开展海洋灾害风险评估、海平面上升及影响评价、海洋灾害隐患点普查等基础工作，缺乏对各类海洋灾害发生规律和风险分布的全面深入掌握，避灾能力亟待加强。同时，沿海市县一级海洋灾害应急指挥体系不够完善，人员机构力量比较薄弱，一定程度上影响了应急响应任务的执行。
　　（二）海洋灾害防御形势。
　　1．沿海安全保障压力加大，对海洋灾害防御工作提出了新要求。随着我省工业化、城镇化和农业现代化的同步推进，沿海城市规模日益扩大，人口加速集聚，海洋防灾减灾责任更大、任务更艰巨，必须牢固树立以人为本、执政为民理念，进一步抓好海洋灾害防御工作，加强海洋灾害防范，切实保障广大群众生命财产安全，促进社会和谐稳定。
　　2．海洋经济发展任务加重，对海洋灾害防御工作提出了新要求。当前，我省正在深入实施浙江海洋经济发展示范区和舟山群岛新区建设等国家战略，积极打造我国大宗商品国际物流中心以及海洋海岛开发开放改革、现代海洋产业发展、海陆协调发展、海洋生态文明和清洁能源等示范区，大量工业园区、滨海旅游区和大型基础设施将在滨海沿岸一带布局建设。面对沿海投资密度的加大和各类要素的集聚，必须进一步提升海洋防灾减灾能力和水平。
　　3．生态环境承载压力加大，对海洋灾害防御工作提出了新要求。受全球气候变化、海平面上升、海洋污染等影响，近年来，我省沿海自然环境和生态系统受到一定程度的损害，风暴潮、灾害性海浪、赤潮等灾害发生频度和强度有所增大，海啸灾害的潜在风险在加大，海水入侵、海岸侵蚀、港湾淤积、外来物种入侵等现象时有发生。要站在建设生态文明和环境友好型社会的高度，坚持标本兼治，实施海洋灾害综合防御，进一步提高海洋防灾减灾水平。
　　二、目标要求
　　（一）总体要求。深入贯彻落实科学发展观，坚持以“不死人、少伤人，最大限度减轻损失”为目标，在继续推进海洋灾害防御基础设施建设的同时，重点围绕海洋灾害风险管理、观测预警预报和应急处置等环节，突出抓好海洋防灾减灾基础工作、科技创新和机制建设等方面，强化海洋灾害防御非工程性措施，不断提升海洋灾害综合防御能力和水平。
　　（二）基本原则。
　　1．坚持预防为主、防救结合。始终把加强海洋灾害预防工作摆在首位，做到事前防范、未雨绸缪，最大限度地减少因灾直接损失。同时，通过加强灾后组织救援，努力降低海洋灾害造成的间接损失。
　　2．坚持统筹规划、分级负责。根据沿海各地自然环境、主要海洋灾害特点和风险情况，全域规划、科学安排沿海经济社会发展布局，统筹制订海洋灾害防御规划、方案及措施。海洋灾害防御实行分级管理，省级主要负责海洋灾害观测预警预报能力建设，市县主要负责海洋灾害风险评估区划、信息服务和应急处置等工作。
　　3．坚持政府主导、社会参与。发挥政府主导作用，强化沿海各级政府海洋防灾减灾职责，完善部门联动机制，加大公共财政投入力度，广泛动员全社会力量共同做好海洋灾害防御工作。
　　（三）主要目标。到2015年，海洋灾害防御要达到以下目标：
　　——海洋灾害观测：沿海县（市、区）和重点目标都建有海洋灾害观测站（点），初步形成布局合理、信息共享、运行稳定、自动化程度较高的海洋灾害综合观测网，实现主要海洋灾害观测的全覆盖。
　　——海洋灾害预警预报：基本形成以省市两级为主、县级为辅的海洋灾害预警预报业务体系，其中省级预报机构建立起保障性、临近性海洋灾害数值预警预报业务系统，实现主要海洋灾害数值模式业务化运行。
　　——海洋灾害信息发布：预警预报信息覆盖率达到90%以上。当地日常海洋预报和灾害预警信息能在省市两级主要媒体上及时发布，重大海洋灾害预警预报信息能快速有效发送到受灾害影响乡镇（街道）、村（社区）、重点目标单位及居民。
　　——海洋防灾减灾管理：海洋灾害应急指挥体系延伸到沿海市县，应急响应和服务覆盖到乡（镇）、村（社区）和重点目标，海洋灾害应急管理进一步加强。沿海县（市、区）海洋灾害风险调查全面完成，重点县（市、区）和重点区域主要海洋灾害风险评估与区划工作全面开展，海洋灾害风险管理取得阶段性成果。
　　三、主要任务
　　（一）加强海洋灾害观测设施建设。按照统筹安排、共建共享、互联互通的要求，整合现有观测设施资源，合理布局海洋灾害观测站（点），积极构建海岸带、海岛、近海、外海和远洋观测体系。突出沿海产业集聚区、海洋灾害频发易发区和海洋灾害防御薄弱点，加强重点海域、岸段和重点开发保护海岛的海上浮标、综合观测平台和观测站（点）建设，加快建设海上平台观测站（点）和海上移动观测站（点），加强移动应急观测设施设备配置。
　　（二）加强海洋灾害预警预报工作。加强风暴潮、海啸、赤潮、灾害性海浪等灾害关键预警预报技术研究与应用，建立海洋灾害精细化数值预警模式。加快海域核泄漏物、海上溢油、危化物等扩散漂移数值预报模型及预警技术研发，及时准确提供漂移方位、污染范围等辅助决策信息。利用手机短信、人民防空防灾警报、应急广播体系、渔船安全救助信息系统以及广播、电视、互联网、报纸等多种渠道，做好重大海洋灾害预警信息发布工作。在滨海旅游区、海水浴场、港口物流区、临港工业区、重大涉海工程及企业等人口密集场所和重点区域，通过电子显示屏、有线广播、高音喇叭、鸣锣吹哨等方式，及时播发海洋灾害预警信息。
　　（三）强化海洋灾害风险防范措施。组织开展海洋灾害风险调查，实施海洋灾害风险评估与区划工作，为合理布局经济社会发展空间提供科学依据。严格落实沿海地区生产、运输和使用易燃易爆、有毒有害、有辐射产品等单位的安全生产责任制，定期开展安全检查，及时消除安全隐患，有效防范重大海上溢油、危险化学品泄漏爆炸、核泄漏（核辐射）等造成的次生灾害。加强海上作业和船舶安全监管，落实防风防浪措施。
　　（四）增强海洋灾害应急处置能力。建立完善省、沿海市、县（市、区）三级海洋灾害应急指挥机构和应急指挥平台，形成指挥有力、运转高效、分工明确、配合密切的全省海洋灾害应急指挥体系。根据《浙江省海洋灾害应急预案》，组织制订符合当地实际的海洋灾害应急预案，建立健全应急预案的备案、检查、演练、评估制度，加强对预案的动态管理和实施情况的监督检查。风暴潮、海啸、灾害性海浪、赤潮及海上溢油、化学品污染及核泄漏（核辐射）等主要海洋灾害发生后，要迅速准确判断灾害性质、危害程度及发展趋势，按照相应灾种的应急响应要求，及时启动相应等级应急预案，有序组织应急疏散、人员转移、抢险救援和灾后救助，认真做好种养殖、加工、流通等重点环节的卫生监督、疫病防控工作。
　　（五）加强海洋灾害应急保障准备。统筹民政、防汛防台、卫生、海事等各方资源，完善跨部门、跨地区、跨行业的救灾物资生产、储备、调拨和紧急配送机制，落实必要的海洋灾害应急物资、装备器材等。充分利用人防、水利、民政等部门建设的应急疏散场所和广场、绿地、公园、学校、体育场馆等公共设施，因地制宜规划建设灾害应急避灾疏散场所。
　　（六）加强海洋防灾减灾知识普及。完善海洋防灾减灾教育长效机制，将海洋防灾减灾知识普及纳入国民素质教育体系，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动。深入开展“防灾减灾日”和“海洋宣传日”活动，积极推进海洋防灾减灾科普基地建设，积极鼓励各类媒体开设海洋频道或专栏，加强海洋灾害识别、防御避险技能等知识普及，提高全社会特别是海洋防灾减灾重点地区、重点人员的防灾意识和自救互救能力。
　　四、重点工程
　　“十二五”重点实施海洋灾害综合观测网工程、海洋灾害预警网工程、海洋灾害信息服务网工程、海洋灾害应急指挥体系工程和海洋灾害风险评估与区划工程（以下简称海洋防灾减灾“五大工程”）。
　　（一）海洋灾害综合观测网工程。省海洋主管部门负责组织实施，建设地政府提供建设用地用海，同级海洋主管部门负责运行管理。
　　1．海洋自动观测站。新建7个海洋自动观测站，用于观测潮汐、水温、盐度、风向、风速、气压、气温、相对湿度和能见度等要素。
　　2．测波雷达站。新建5个测波雷达站，用于观测波浪和表层流等要素。
　　3．海洋综合观测平台。建设一座综合性海洋观测平台，用于观测潮汐、海流、波浪、水温、盐度、风向、风速、气压、气温、相对湿度、降水、能见度、海况等要素。
　　4．移动观测系统。配备100艘志愿船水文气象观测设备，购置海岸应急观测车，提高移动和应急观测能力。
　　5．重点岸段视频监控系统。新增28个视频监控点，实时监控我省沿海情况。
　　6．海洋观测数据传输网络。充分利用有线专网、VPN无线专网、卫星通信网等国家信息基础设施，升级现有海洋通信网络，建立浙江省海洋观测信息系统框架、省级海洋数据中心和远程数据备份中心，加强海洋、应急、渔业、气象、水利、环保、海事、交通运输、港航、海防、地震等部门海洋观测数据信息的交换、集成和共享，实现各类数据信息实时传输、接收、显示与备份。
　　7．国家建设项目。新建6个海洋水文观测站，增设2个浅海浮标，改造升级已建浮标和海洋站。
　　（二）海洋灾害预警网工程。省、市海洋主管部门负责组织建设，同级海洋预报机构承担具体工作，相关部门按照各自职责做好相应海洋灾害的预警。
　　1．省海洋防灾减灾中心（浙江海洋环境监测及预警预报技术示范基地）。深入实施省政府与国家海洋局战略合作协议，借助国家海洋环境监测中心、国家海洋环境预报中心、国家海洋二所的科研、人才、技术和信息等资源优势，共建省海洋防灾减灾中心。
　　2．定量海啸预警系统。建立定量海啸预警及检索数据库，开展海啸数值预警技术研究，提高数值模拟计算和数据检索功能，力争在获取相关信息后的15分钟内完成局地海啸预警预报制作，20分钟内完成区域海啸预警预报制作，25分钟内完成越洋海啸预警预报制作，并同步送达省级有关部门。
　　3．省市两级海洋灾害预警业务系统。建设省级海洋数据集成分析评价系统，在做好常规预警预报服务的基础上，围绕风暴潮、赤潮、海浪等主要海洋灾害，开展精细化风暴潮灾害业务化预警模式、西北太平洋海面风场精细化预报系统、海浪灾害业务化预警模式等关键预警技术研究，建立精细化数值预警业务化模式，提高小尺度、临近性海洋灾害预警服务和应对突发性海洋灾害早期分析、预警业务的能力；建设沿海重大工程海洋灾害应急技术保障平台，开展沿海重大工程安全运行和事故应急预警与保障技术研究，研发海域核泄漏物、海上溢油、危化物等扩散漂移及搜救数值预报模型，提升沿海重大工程应急处置能力。加强舟山和台州两个市级海洋预报机构业务能力建设。
　　（三）海洋灾害信息服务网工程。省海洋主管部门负责组织建设，省海洋预报机构和渔船安全救助信息中心承担具体工作，市县级海洋预报机构和渔船安全救助信息中心配合。
　　1．海洋灾害信息制作平台。省市两级海洋预报机构建设海洋灾害服务信息制作平台，配备处理多媒体信息的现代化设施，提高海洋灾害预警预报产品向公共服务信息的快速转化能力。
　　2．海洋灾害信息服务系统。建立海洋灾害预警预报信息快速分发系统，将预警信息快速发送至相关应急部门，并借助广播、电视、互联网、手机短信等渠道第一时间向社会公众发布。
　　3．渔船安全救助信息系统提升项目。实施渔船安全救助信息系统提升项目，通过拓展系统覆盖范围、加快系统扩容和终端更新、实施无线电短波通信网络化改造和系统软硬件设施升级改造，进一步完善信息服务网络、提高服务效率、优化服务质量。
　　（四）海洋灾害应急指挥体系工程。省市县三级海洋主管部门分级组织建设，省级海洋预报机构提供技术支持。
　　1．应急指挥组织网络。建立完善覆盖省、沿海市、县（市、区）的海洋灾害应急指挥组织网络。
　　2．应急指挥平台。利用有线和无线数据传输、卫星数据传输、远程实时监控、基于GIS的信息显示、多媒体实时交互、协同调度控制等多种技术，建立覆盖省和沿海市、县（市、区）的海洋灾害应急指挥平台，实现灾害环境实时监控、灾害影响状况模拟、远程视频会商及应急指挥调度等多项功能。
　　3．应急指挥辅助决策支持系统。以风暴潮、海啸灾害为重点，以精细化预警和风险区划为基础，依托基础地理信息和社会经济数据，借助三维虚拟技术，开发与各级指挥平台相配套的海洋灾害应急指挥辅助决策支持系统。
　　（五）海洋灾害风险评估与区划工程。省海洋主管部门指导，市县两级政府组织实施。
　　1．海洋灾害风险调查与隐患排查。在全省沿海地区开展海洋灾害风险调查与隐患排查，摸清海洋灾害风险分布以及重大涉海工程、经济热点岸段等海洋灾害承载体情况。
　　2．警戒潮位核定。综合考虑沿海各地自然环境、经济社会等因素，重新核定沿海主要岸段警戒潮位。
　　3．主要海洋灾害风险评估与区划。以县域为单位，在全省沿海重点县（市、区）和区域开展风暴潮、赤潮、海啸灾害风险评估与区划。
　　4．海平面变化影响调查与评估业务。重点研究海平面上升基本特征和规律、海平面上升趋势及其影响预测、气候变化与极端海洋灾害事件关系等课题，并提出相应对策建议。
　　五、保障措施
　　（一）落实工作责任。沿海市县政府要把海洋灾害防御工作摆上平安市县建设和海洋经济发展的重要位置，严格落实行政首长负责制和海洋防灾减灾管理责任制，作为政府和相关部门目标责任考核的重要内容。省海洋灾害应急指挥部负责统一指挥、协调各类海洋灾害防御和应急处置，日常工作由指挥部办公室承担；沿海市县政府要成立相应的海洋灾害应急指挥部和办事机构，并做好与防汛防台工作的衔接。海洋灾害应急指挥部各成员单位要各司其职、分工合作，形成资源共享、信息速递、综合会商、应急联动的良好机制。因失职、渎职行为造成次生海洋灾害的，要严肃追究相关单位、人员责任。
　　（二）加大投入力度。沿海各级政府要加大投入，确保海洋防灾减灾“五大工程”建设资金及时足额到位，并将业务运行、设施维护等相关费用纳入各级财政年度预算，省财政将根据项目类别和各地财力状况予以相应补助。积极拓展海洋灾害防御资金来源渠道，通过财政支持、税收优惠、商业保险等多种方式，建立多元化的投入和风险分担机制。省级海洋主管部门要会同省级财政部门出台海洋防灾减灾“五大工程”资金管理办法和项目建设相关标准，加强资金使用监管和绩效评估。
　　（三）完善机构队伍。推进海洋观测预警预报机构队伍建设，加强专业人员配备和工作条件保障。加大海洋观测、预报、风险评估等专业技术人才的引进和培养力度，完善科学合理的人才任用、评价和激励政策制度。加强海洋灾害防御专家队伍建设，为防范和应对海洋灾害提供决策咨询。抓好应急管理队伍建设，加强防灾减灾业务培训，提高应急管理水平。依托基层防汛防台体系，加强应急救援和志愿者队伍建设，做好海洋灾害防御和应急处置等工作。
　　（四）强化科技支撑。发挥科技对海洋防灾减灾的重大支撑作用，抓好海洋灾害成灾规律、成灾条件、灾害预警、风险评估、防御对策及应急处置等基础研究，加强资料同化、海气耦合、预报模式等海洋预报关键领域的技术创新，不断提升海洋防灾减灾科技成果的现实转化能力。加强国内外海洋灾害防御技术交流与合作，参与联合实施相关重大工程、科研计划和人才培养计划，积极引进、消化和吸收海洋防灾减灾先进技术和管理经验。
　　（五）加强法制保障。结合“六五”普法，加强海洋灾害防御相关法律法规的学习宣传贯彻。推进海洋灾害防御制度建设，适时出台我省海洋观测预报办法及相关规定，加快制定防止海上溢油、海上危化物泄漏、核泄漏（核辐射）等管理办法，提高海洋防灾减灾工作依法行政、依法管理水平。

　　附件：浙江省海洋防灾减灾“五大工程”

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