杭州市临时占用挖掘城市道路管理办法
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杭州市临时占用挖掘城市道路管理办法
浙江省杭州市人民政府
杭州市临时占用挖掘城市道路管理办法
市政府令第56号
（1993年9月1日杭州市人民政府发布）
第一章 总 则
第一条 为加强城市道路管理，严格控制占用道路，确保道路完好畅通和交通安全，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于杭州市区的市政道路、里巷以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方。
第三条 本办法所称道路，包括车行道、人行道、沿道路两侧合法建筑物外缘的路面。
第四条 临时占用道路是指在短期内（最长不超过一年）利用城市道路设摊、堆料、施工等改变城市道路功能的行为。挖掘道路是指因埋设、维修管线等施工需要破损路面，影响道路功能的行为。因工程建设等特殊情况必需临时占用、挖掘道路或临时改变其使用性质的，应按本办法办理审批手续，缴纳占用道路维修费、挖掘道路修复费和交通管理费，领取临时占用道路许可证、挖掘道路许可证后，方可按限定的范围和时间临时占用或挖掘。所有城市道路，除按法定程序调整城市规划变更其功能外，一律不得永久性占用。
第五条 杭州市市政设施管理处是城市道路的建设、养护维修、路政管理的主管部门，负责对临时占用、挖掘道路的结构、地上地下管线及养护进行审查和管理。
杭州市公安局交通警察支队是城市道路交通的主管部门，负责对临时占用、挖掘道路的交通流量、周围交通秩序和安全设施的影响程度进行审查和管理。
城市规划、工商行政、环境卫生、园林绿化等管理部门，负责对临时占用、挖掘道路涉及各自主管业务范围的事项进行审查，协助市政、公安交通管理机关作好临时占用、挖掘道路的管理工作。
第六条 对临时占用、挖掘道路的申请，市市政设施管理处和市公安局交通警察支队应根据道路实际使用状况，决定批准或不批准。有下列情形之一的，市政设施管理部门和公安交警管理部门不予批准：
（一）工程施工准备不足或维护交通措施不落实的；
（二）在法定节假日期间进行挖掘道路施工的；
（三）在人行道宽度不足三米的地段摆摊设点的；
（四）公安交通管理机关、市政行政管理机关认为严重影响交通秩序的或道路设施的；
（五）市人民政府规定禁止占用的道路范围。
第七条 临时占用道路许可证、挖掘道路许可证统一由杭州市公安局交通警察支队和杭州市市政设施管理处联合签批，分别核发。
第八条 对临时占用、挖掘区管道路的行为，市市政设施管理处和市公安局交通警察支队可以委托相应的各区市政、交警部门进行审批（使用全市统一的临时占用道路许可证、挖掘道路许可证）、监督和管理。市市政设施管理处和市公安局交警支队对相应的各区市政、交通管理部门实施的临时占用、挖掘道路的监督管理工作，均具有监督权，并有权撤销各区市政、交通管理部门对临时占用、挖掘道路的不适当的批准事项。
第二章 道路占用
第九条 在道路范围内禁止下列行为：
（一）搭棚、建屋、砌台；
（二）倾倒垃圾、废土（物）和污水；
（三）搅拌存放混凝土、砂浆和其他拌和物；
（四）新辟贸易市场；
（五）搭建仓库和工场；
（六）固定设摊营业；
（七）将人行道作为停放机动车辆的场地。
第十条 除第九条所列行为外，确需临时占用道路的，应按规定提出书面申请，经下列业务主管部门签署同意意见，报市市政设施管理处审查同意后，转送市公安局交通警察支队审批。经批准后，由市公安局交通警察支队发给临时占用道路许可证，方可进行：
（一）堆放建筑材料和物品，向环境卫生管理部门提出申请；
（二）改变或装饰临街建筑物门面，向规划管理部门提出申请；
（三）临街单位新开车辆、行人出入口通道，向规划管理部门提出申请；
（四）安装标牌、灯箱、霓虹灯等形式的广告，向工商行政管理部门提出申请，并按户外广告管理规定送有关部门签署意见；
（五）临时出摊经营，向工商行政管理部门提出申请；
（六）临时占用西湖风景名胜区范围内的道路以及涉及绿地的，除按（一）至（五）规定提出申请外，还必须经市园林绿化管理部门审查同意；
（七）本条（一）至（六）项规定以外的临时占用道路事项，直接向市市政设施管理处提出申请。
第十一条 在道路范围内开辟车辆停放场（点），按《杭州市城市车辆停放管理暂行办法》执行。
第十二条 市市政设施管理处应当在接到经业务主管部门签署意见的占用道路申请之日起七日内进行审核，签署同意或不同意的意见。市公安局交通警察支队应在接到经市市政设施管理处审核同意的占用道路申请之日起七日内作出批准或不批准的决定，情况复杂的，可适当延长审批期限，但最长不得超过十五日。
未经各有关业务主管部门签署意见和市市政设施管理处审查同意，市公安局交通警察支队不得作出批准临时占用道路的决定。
第十三条 经市公安局交通警察支队批准临时占用道路后，占用人应向市市政设施管理处缴纳道路维修费，向市公安局交通警察支队缴纳交通管理费。市公安局交通警察支队凭批准文件和收费凭据核发临时占用道路许可证。
第十四条 市区主要道路（见附件）一律不得占道设摊营业。在其他道路上，临时从事与人民群众日常生活密切相关的经营活动，经批准后，应按限定的时间、范围临时设摊。
第十五条 悬挂式广告、灯箱、霓虹灯等设施，需安装在车行道上空的，其净空高度最低处离地面不得低于五米，跨径不得小于道路宽度；安装在人行道上空的，其净空高度最低处离地面不得低于三米，外缘不得超出人行道侧石。
广告、灯箱、霓虹灯等设施，必须安装牢固，色彩适当，不得遮挡和影响交通信号灯、交通标志等安全设施，不得妨碍交通安全视距。
广告、灯箱、霓虹灯等设施符合本条要求，不占用道路路面的，按户外广告管理规定办理审批手续，免领临时占道许可证，免缴道路维修费和交通管理费。
第十六条 新建建筑物，不得占用道路作为施工场地。特殊情况确需占用道路作为施工场地的，须报经市人民政府同意。
翻建、拆除临街建筑物，确需临时占道的，按第十条的规定办理审批手续后，方可占用。
第十七条 建筑性占道必须做到：
（一）施工时间在一个月以上或施工面长度在十米以上的，必须设置封闭性防护围墙，围墙高度不得低于二米。
（二）施工时间在一个月以下和施工面长度在十米以下的，应设置整洁有效的防护围栏。
（三）建筑物高度超过五米的，其临街一面必须安装防护设施。
（四）夜间或有雾天气增设照明设备和红灯。
（五）在醒目处悬挂占道许可证（牌）。
（六）不得掘动、损坏和堵塞占用道路范围的公用设施和交通安全设施。
（七）结束占道后，应及时清理场地，恢复原状，并报告市市政设施管理处和市公安局交通警察支队组织验收。如有损坏，应予赔偿。
第十八条 临时占道期限不得超过一年。特殊情况确需延长占用期限的，须在期满前十五日内向原批准机关提出申请，经批准后方可继续占用。
按上款规定延长占用道路期限的，道路维修费和交通管理费按规定标准加倍征收。每延长一年，在上年收费标准的基础上再增加一倍征收。
第十九条 临时占用道路期满，应及时腾出所占道路，并清理现场，恢复道路原状。
占用期满未办理延期占用手续，亦未清退场地的，除责令其限期清退外，按累进制办法每逾期一个月增加一倍的标准收取道路维修费和交通管理费。
第二十条 临时占用区管道路，由市市政设施管理处和市公安局交警支队委托各区市政、交警部门按本章的规定审批和收费。
第三章 道路挖掘
第二十一条 因工程建设需要挖掘道路的，除零星工程外，应在每年二月和八月集中向市市政设施管理处书面申报挖掘计划，并提供施工图纸和经上级主管部门批准的施工计划以及分段实施的计划，由市市政设施管理处和市公安局交通警察支队综合平衡后，报市城乡建委批准下达。对交通影响较大的挖掘工程，须报经市政府同意。
挖掘道路的单位根据批准下达的实施计划，在实施前三十天向市公安局交通警察支队提出申请，经审查同意后，转送市市政设施管理处审查批准，发给挖掘道路许可证后，按照批准的要求实施。
挖掘西湖风景名胜区范围内的道路以及涉及绿地的，在申领挖掘道路许可证前，还必须经市园林绿化管理部门审查同意。
因特殊情况未集中申报而又确需挖掘道路的，除零星工程外，须报经市人民政府同意后方可进行。
第二十二条 施工时间不超过二十四小时、开挖路面不足三十米的零星工程，按照第二十一规定的权限和程序每月集中审批一次。
第二十三条 市公安局交通警察支队应当在接到挖掘道路申请之日起十五天内进行审核，签署同意或不同意的意见；市市政设施管理处应当在接到经市公安局交通警察支队审核同意的挖掘道路申请之日起七天内作出批准或不批准的决定。情况复杂的，可适当延长审批期限，但最长不得超过十五天。未经市公安局交通警察支队审核同意，市市政设施管理处不得作出批准挖掘道路的决定。
第二十四条 经市市政设施管理处批准挖掘道路后，挖掘道路的单位应向市公安局交通警察支队缴纳交通管理费，向市市政设施管理处缴纳道路修复费，市市政设施管理处凭批准文件和收费凭据核发挖掘道路许可证。
第二十五条 挖掘道路，施工单位应做到：
（一）施工地段应设置防护围栏和必要的导向标志及指路牌。夜间施工应增设照明设施和警示。
（二）在醒目处设立标有施工单位、批准挖掘时间和范围、挖掘道路许可证编号等内容的示意牌。
（三）需要对部分车辆进行限制或临时交通管制的，应事先登报通告。
（四）开挖时应分段实施、昼夜施工。主要道路路口和横穿道路的，应在夜间施工，白天应采取措施恢复交通。
（五）未经有关主管部门同意，不得擅自移动、拆除和损坏道路设施和交通安全设施。
（六）施工结束后，应及时清理现场，并报告市市政设施管理处和市公安局交通警察支队组织验收，并修复路面和交通安全设施。
第二十六条 因紧急抢修等原因挖掘路面的，施工单位在采取必要的安全防护措施后，可先行施工，但必须及时报告市市政设施管理处和市公安局交通警察支队，并于三十六小时内补办审批手续。逾期不办者，按违章挖掘道路论处。
第二十七条 同一条道路的同一地段，一年内不得二次挖掘。新建、扩建、改建的道路，五年内不得挖掘。因特殊需要挖掘的，经批准后，按规定标准的一至五倍收取道路修复费和交通管理费（紧急抢修除外）。
第二十八条 挖掘区管道路，由市市政设施管理处和市公安局交通警察支队委托各区市政、交警部门按本章规定审批和收费。
第四章 其 他
第二十九条 市政养护部门为维修道路需占用、挖掘道路时，应事先与市公安局交通警察支队联系，商定作业时间，共同采取管理措施，维护交通秩序和安全。
第三十条 园林部门在道路上进行修剪树枝等作业，应事先将计划报经市公安局交通警察支队，并共同采取维护交通秩序和安全的管理措施后，方可进行。
第三十一条 电力、电信、公用事业等部门，对道路上的设施进行一般性维修作业，影响道路交通的，应事先经市公安局交通警察支队同意。紧急抢修作业按第二十六条的规定办理。
第三十二条 市政、园林、电力、电信、公用事业等部门，在日常维修等一般性作业时，应避开交通高峰时间，并采取切实有效的安全防护措施。
第三十三条 临时占用、挖掘道路应当缴纳的道路维修费、挖掘道路修复费、交通管理费，其具体标准由市公安局交通警察支队、市市政设施管理处会同市财税局、市物价局制定。
收取道路维修费、挖掘道路修复费、交通管理费应使用市财税局监制的专用收据，分别由市市政设施管理处和市公安局交通警察支队在建设银行设立专户储存，专款专用于道路和交通设施的维护建设，不得移作他用。各区收取的道路维修费、挖掘道路修复费、交通管理费，亦单独立帐，专户储存，专款专用于区管道路的维护建设，并接受同级财政和市市政设施管理处和市公安局交通警察支队的监督。
第三十四条 下列临时占道不收费：
（一）已经市人民政府批准设立的各类贸易市场；
（二）非营业性的社会服务活动；
（三）城市公共事业配套项目建设和维修的临时占道；
（四）维修非营业性房屋的临时占道。
第三十五条 对违反本办法，擅自占用、挖掘道路的单位和个人，由市市政公用局责令其停止占道、挖掘行为，赔偿损失，并处以同类占用、挖掘道路应缴费用一倍至五倍的罚款。
第五章 附 则
第三十六条 市区公路与市政道路的交接地段以及各县（市）城镇临时占用、挖掘道路的管理，可参照本办法执行。
第三十七条 本办法由杭州市公安局交通警察支队和市市政设施管理处组织实施。具体条款的应用问题由杭州市人民政府法制局负责解释。
第三十八条 本办法自一九九三年九月一日起施行。一九九一年七月十九日市人民政府颁发的《杭州市临时占用城市道路管理办法》同时废止。
新疆维吾尔自治区实施《渔业法》办法
新疆维吾尔自治区人大常委会
新疆维吾尔自治区实施《渔业法》办法
新疆维吾尔自治区人大常委会
（1990年9月8日新疆维吾尔自治区第七届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 渔业行政机构及监督管理
第三章 养殖业
第四章 捕捞业
第五章 渔业资源的增殖和保护
第六章 法律责任
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国渔业法》（以下简称渔业法）和《中华人民共和国渔业法实施细则》（以下简称渔业法实施细则），结合我区实际，制定本办法。
第二条 凡在自治区境内的河流、湖泊、水库、池溏、滩涂等从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动的单位和个人，都必须遵守渔业法、渔业法实施细则和本办法。
第三条 自治区对渔业生产实行以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜，各有侧重的方针。
各级人民政府必须把渔业生产纳入国民经济发展计划，加强水域的统一规划和综合利用，重视渔业科学技术研究，推广先进科学技术成果，提高渔业科学技术水平和管理水平，加速渔业生产的发展。
第二章 渔业行政机构及监督管理
第四条 自治区渔业行政主管部门主管全区的渔业工作。州、地、市、县（市）渔业行政主管部门负责本行政区域内的渔业工作。
生产建设兵团的渔业是自治区渔业的组成部分，其渔业行政执法受自治区渔业行政主管部门统一领导。自治区人民政府授权生产建设兵团依照渔业法、渔业法实施细则和本办法的规定对其养殖水域进行管理。
第五条 自治区渔业行政主管部门设渔政监督管理机构。
经县级以上人民政府决定，县级以上人民政府渔业行政主管部门可以设渔政监督管理机构或配备渔政检查人员。
县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域设渔政监督管理机构。
在同一水域中从事渔业生产的有关单位可以建立协调性护渔组织。协调性护渔组织，在当地县级以上人民政府渔业行政主管部门的领导下，依法开展护渔管理工作。
第六条 自治区渔业监督管理工作实行统一领导，分级管理的原则。上级渔政监督管理部门有权对下级渔政监督管理工作进行监督。
第七条 渔政监督管理部门的职责：
（一）监督检查渔业法律、法规的实施，维护国家利益和渔业生产者的合法权益，对违反渔业法律、法规的行为依法决定行政处罚；
（二）办理捕捞许可证、养殖使用证的发放；
（三）维护渔业生产秩序，调查处理渔业纠纷；
（四）对渔业船舶进行检验、注册，签发渔业船舶证书；
（五）会同有关部门维护渔业水域生态环境；
（六）按国家有关规定征收渔业资源增殖保护费；
（七）监督检查渔业生产的安全保护工作。
第八条 渔政检查人员经自治区渔业行政主管部门考核合格后，发给《渔政检查员证》。
渔政检查人员有权对各种渔业及渔业船舶的证件、渔船、渔具、渔获物和捕捞方法，进行检查。渔政检查人员执行任务时，必须按规定着装，佩戴标志，出示证件。被检查的单位和个人，必须服从检查。
第九条 各级公安、司法、工商行政管理、土地、环保、税务、交通等有关部门，应配合渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督检查渔业法律、法规的施行。
第三章 养殖业
第十条 各级人民政府鼓励、支持全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水面、滩涂，发展养殖业。
全民所有制单位、集体所有制单位和个人可以联合开发水面、滩涂，从事养殖业。
第十一条 使用全民所用的水面、滩涂从事水产养殖业的全民所有制单位和集体所有制单位，由县级以上人民政府核发养殖使用证，确认使用权。集体所有的水面、滩涂，由县级人民政府核发养殖使用证。生产建设兵团所属的养殖水面由兵团核发养殖使用证。养殖使用证由自治区人民
政府渔业行政主管部门统一印制。
全民所有制单位使用的水面、滩涂，集体所有的水面、滩涂和集体所有制单位使用的全民所有的水面、滩涂，可以由集体或者个人承包，从事养殖生产。
水面、滩涂的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十二条 使用全民所有的水面从事养殖生产，无正当理由使水面荒芜满一年的，由发证机关按当地同类型水面总产值的10％收取水面闲置费，并责令限期使用；逾期仍闲置的，吊销水面养殖使用证。
第十三条 各级人民政府在保护生态平衡和统一规划的基础上，鼓励开发、改造荒滩、荒地用于水产养殖业。
开发建设商品鱼养殖基地，各级人民政府在资金、物资、技术上给予扶持。
开发荒滩、荒地用于水产养殖业的，必须遵守《新疆维吾尔自治区实施〈土地管理法〉办法》的有关规定。
第十四条 各级水行政主管部门应把水产养殖用水列入供水计划。人工池溏养殖用水按农业用水规定交纳水费，养殖用电按国家规定的标准收费。
第十五条 国家建设征用集体所有的水面、滩涂，按照《新疆维吾尔自治区实施〈土地管理法〉办法》的规定办理。
国家建设使用确定给全民所有制单位或集体所有制单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂，由建设单位给予适当补偿。
第四章 捕捞业
第十六条 凡在自治区境内的天然渔业水域从事捕捞的单位和个人，必须向当地渔业行政主管部门申请捕捞许可证。在领取捕捞许可证的同时，必须缴纳渔业资源增殖保护费。
捕捞许可证不得买卖、出租、转让和涂改。
第十七条 取得捕捞许可证的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行作业，并遵守有关保护渔业资源的规定。
第十八条 在博斯腾湖和乌伦古湖使用冰下大拉网作业，必须分别经巴音郭楞蒙古自治州、阿勒泰地区的渔业行政主管部门批准，在指定水域进行。
第十九条 从事捕捞的渔业船舶，必须具有当地渔政监督管理部门签发的渔业船舶证书，并配有安全救生设备，方可下水作业。
第五章 渔业资源的增殖和保护
第二十条 属于国家级和自治区级保护的水生野生动物，依照国家和自治区野生动物保护的法律和法规进行保护。
第二十一条 重点保护的渔业资源种类、天然水域鱼类的起捕标准、主要渔具的网目规格，由自治区渔业行政主管部门规定并公布实施。
第二十二条 博斯腾湖、乌伦古湖的主要经济鱼类的年可捕量，由当地渔业行政主管部门根据资源的波动情况确定，报自治区渔业行政主管部门备案。
第二十三条 下列水域划定为常年禁渔区或实行季节性禁渔。
（一）常年禁渔区：
开都河及伸入博斯腾湖半径2公里范围内的水域，博斯腾湖西泵站引水渠口伸入湖区半径1公里范围内的水域。
乌伦古河的福海水文站以下河段及伸入吉力湖半径2公里范围内的水域，引额济海渠道，乌伦古湖73公里原小海子水域，中海子水域。
（二）季节禁渔期：
博斯腾湖每年3月1日至6月20日为禁渔期。
乌伦古湖每年4月1日至6月30日为禁渔期。
第二十四条 各州、地、市、县（市）渔业行政主管部门对所管辖的天然渔业水域，根据当地渔业资源繁殖保护的需要，划定禁渔区和实行季节性禁渔，报上级渔业行政主管部门备案。
第二十五条 禁止使用电力、迷魂阵捕鱼和机轮底拖网作业。在特定水域确有必要使用上述捕捞方法，必须经自治区渔业行政主管部门批准。
严禁炸鱼、毒鱼和堑湖捕鱼。
第二十六条 向天然水域引进鱼类及其它水生动物、水生植物，应当经过科学论证并报自治区渔业行政主管部门批准。
第二十七条 因科研、教学和其他特殊需要，在禁渔区、禁渔期捕捞或者使用禁用的渔具、捕捞方法捕捞的，或者捕捞重点保护的水生动物，必须经自治区渔业行政主管部门批准。
第二十八条 禁止在渔业水域内清洗、浸泡危害鱼类的器具、物质，禁止向渔业水域倾倒污物和向渔业水域排放超过国家规定排放标准的污水，因污染造成渔业损失的，由渔政监督管理部门协同环保部门调查处理。
第二十九条 在渔业水域周围的农田施用农药和化肥，必须符合国家有关农药和化肥安全使用规定，防止对渔业水域的污染。
第三十条 在鱼类洄游通道建闸、筑堤坝，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他补救措施。
在渔业水域建设引排水工程，建设单位应当建造拦鱼设施，并承担拦鱼设施的维修和更新的费用。
第三十一条 渔业与灌溉兼用的蓄水工程最低养鱼水位线的确定和需要排放最低水位线以下蓄水时，由县级以上人民政府决定。
第六章 法律责任
第三十二条 具有下列行为之一的，依照渔业法和渔业法实施细则的规定进行处罚：
（一）炸鱼、毒鱼的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，擅自捕捞国家规定禁止捕捞的珍贵水生动物的；
（二）偷捕、抢夺他人养殖的水产品的，破坏他人养殖水体、养殖设施的；
（三）违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞的，未按规定取得捕捞许可证擅自进行捕捞的；
（四）买卖、出租或者以其他形式非法转让及涂改捕捞许可证的；
（五）使用小于规定的最小网目尺寸的网具进行捕捞的，未经批准使用电力捕鱼的。
第三十三条 违反本办法，具有下列行为之一的，给予行政处罚：
（一）使用未经检验的船只进行作业的；
（二）水上作业不配备救生设备的；
（三）渔获物中幼鱼超过规定的可捕量的；
（四）堑湖捕鱼的；
（五）未经批准使用迷魂阵捕捞、机轮底拖网作业的；
（六）窝藏、销售他人非法捕捞的水产品的。
行政处罚的办法，由自治区渔业行政主管部门制定，报自治区人民政府批准后执行。
第三十四条 违反渔业法、渔业法实施细则和本办法的规定，对渔业资源造成损失的，应按损失程度由渔政监督管理部门收取资源损失赔偿费，专款用于资源的恢复和保护。
第三十五条 拒绝、阻碍渔政检查人员依法执行职务，偷窃、哄抢或者破坏渔具、渔船、渔获物的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 渔政检查人员玩忽职守或徇私枉法的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 本办法规定的行政处罚，由渔业行政主管部门或者所属的渔政监督管理机构决定。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出决定机关的上一级机关申请复议。上一级机关应当在收到复议申请的十五日内作出决定。当事人对复议决定仍不服
的，可以在接到复议决定书之日起三十日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起三十日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十八条 本办法具体运用中的问题由自治区渔业行政主管部门负责解释。
第三十九条 本办法自颁布之日起施行。1980年9月26日自治区人大常委会通过的《新疆维吾尔自治区水产资源繁殖保护管理条例》同时废止。
1990年9月8日
浅议《物权法草案》中的预告登记制度
刘成江
为征求意见，目前《物权法草案》已向社会全文公布。《物权法草案》第二十一条规定了一项新的不动产登记制度，即预告登记。《物权法草案》规定：当事人约定买卖期房或者转让其他不动产物权的，债权人为限制债务人处分该不动产，保障将来取得物权，可以向登记机构申请预告登记。债权人已经支付一半以上价款或者债务人书面同意预告登记的，登记机构应当进行预告登记。预告登记后，债务人未经债权人同意，不得处分该不动产。预告登记后，债权人自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，或者债权消灭的，预告登记失效。具有预告登记失效事由的，债务人有权申请注销预告登记。预告登记是不动产登记制度中的一项重要制度，对于保障债权人的权利、保护交易安全、维护市场信用具有重要作用。
一、预告登记制度探究
（一）何为预告登记制度？
以我国《民法通则》、《合同法》为代表的债权形式主义的物权变动模式分析，当事人的债权合同仅引起债权变动的法律效果。生效的债权合同结合交付或登记，方能发生物权变动的法律效果。因为，一物数卖情况下的数个买卖合同的效力是相互独立的，均可引起债权变动，而同时存在的各个债权具有相容性、平等性，就同一标的物可设立数个债权，其间没有行使上的先后之分。此时，问题的焦点是一物数卖情况下标的物的所有权归属。而在我国债权形式主义的物权变动模式下，先取得标的物的占有或者先办理完毕登记手续的买受人取得标的物的所有权，其他买受人得向出卖人主张违约责任。例如出卖人先与买受人甲订立不动产买卖合同，出卖人收受价金后，再卖予乙，并向乙办理移转登记。在此情形，买受人甲除拥有债法上的请求权外，并无排斥第三人的权利，原则上仅能依债务不履行的规定向出卖人请求损害赔偿。此种状况，对买受人甲不利，为解决这一问题就产生了预告登记制度。所谓预告登记，就是为保全关于不动产物权的请求权而将此权利进行的登记。它将债权请求权予以登记，使其具有对抗第三人的效力，使妨害其不动产物权登记请求权所为的处分无效，以保障将来本登记的实现。
（二）预告登记制度的历史沿革及性质
预告登记制度发端于早期普鲁士法所规定的异议登记，后来为德国、瑞士、日本等国以及我国台湾地区民法所继受，成为民法中的一项重要的物权制度。不动产预告登记制度将物权法理论和债权法理论有机地结合起来，赋予债权请求权以物权的排它效力，既保护物权请求权又保护债权请求权，可以有效地保护上述情形下的不动产请求权，最终达到平衡不动产交易当中各方利益的目的。由于本国实际情况及法律背景的不同，各国对预告登记制度的目的、适用等做出了不同的规定。在我国以往的民事立法中，没有设计预告登记制度，但学术界在有关外国法的译评中有零星涉及。上海市在《上海市房地产登记条例》中专设第五章规定了预告登记制度，此可谓预告登记制度的在立法中的最先显现。
二、我国建立预告登记制度的必要性分析
2002年7月29日，最高人民法院发布了《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》，结合此后于2003年4月28日最高人民法院出台的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，不难发现其中有矛盾和不尽完善之处：
（一）《批复》第2条以消费者交付购买商品房全部或大部分款项作为对抗承包人优先受偿权的条件，有违民法的基本原理。交付价款是一个债的履行行为，不具有将买受人的权利对外公示的效力，所以不具有物权的绝对排他性，以此作为对抗法定优先权的条件，没有法律依据。同时，从民事诉讼证据角度而言，由于不对外公示，如何认定消费者已交付购买商品房全部或大部分款项的事实，在诉讼和执行程序中也较为棘手，如法院在执行程序中对案外人提出的执行异议审查。预告登记使买受人的请求权得以对外公示，从而使请求权具有了物权的排他效力，当事人易于举世证，亦便于法院审理、执行程序中认定相关事实。
（二）《批复》与《解释》确定的权利优先顺序不同。《解释》第8条规定，在商品房买卖合同成立以后，出卖人未告知买受人又将房屋抵押给第三人导致商品房买卖合同目的不能实现的，无法取得房屋的买受人可以请求解除合同、返还已付房款及利息、赔偿损失，并可以请求出卖人承担赔偿责任。这条规定说明，房屋买受人对未来房屋产权转移的期待权是不能对抗抵押权的，只能行使债权请求权来获得救济，而《批复》却规定效力先后顺序是：买受人权利、建筑工程款优先受偿权、抵押权，交付购买商品房全部或大部分款项后，房屋买受人的权利优先于工程价款优先受偿权。 适用不同的司法解释，将导致不同的判决结果。
综上所述，我国现行法律对不动产交易买受人一方的权利保护仍然不完善，应该借鉴德国等大陆法系国家的做法，系统地建立起不动产预告登记制度，通过特殊的债权物权化的方式，让债权请求权人的正当利益得到法律的保护机制，对于规范不动产交易市场具有现实意义。不动产预告登记制度是协调物权与债权的利益平衡机制，是民法之诚实信用原则和禁止权利滥用原则的体现。按照一物一权主义，在同一物上不能同时并存两个或两个以上相互冲突的物权，但为创设数个物权进行的原因行为却极有可能并存，我国现实生活中大量出现的不动产一物二卖，甚至是一物数卖的情形便是典型。一物二卖中两个合同均应认定已成立，如果在先的买受人未办理物权登记，享有的是债权请求权；在后的买受人反而办理了不动产产权过户登记，享有的是现实的所有权，作为在先的买受人无法主张现实的房屋交付请求权（涉及善意第三人的保护问题），仅可依合同请求出卖方承担违约责任。
正是看到了这种制度对于规范房地产市场的重大意义，中国社会科学院法学研究所、中国人民大学民商事法律科学研究中心分别起草的《中国物权法草案建议稿》和全国人大法工委在二种草案基础上形成的《中华人民共和国物权法（征求意见稿）》在不动产登记章节中均有预告登记制度的规定。
三、我国商品房预售登记与预告登记辨析
《城市房地产管理法》第四十四条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门登记备案”。那么，商品房预售中，预售合同登记备案究竟起到什么作用，没有到房地产管理部门办理预售合同登记备案，将会产生何种法律效果？
四、建立我国预告登记制度的构想
（一）关于预告登记的适用范围
由于物权变动模式存在的差异，在日本，物权变动采取债权意思主义，不动产物权变动没有登记的，只是不能对抗第三人，在当事人之间，则已经发生物权变动。因此，除日本的预告登记适用于保全物权和保全债权的请求权外，德国、瑞士及我国台湾地区的预告登记只适用于保全债权的请求权。在我国，尽管理论上存在争论，但是都不主张在物权变动模式上采取单纯的意思主义，因此，只能物权变动的请求权进行预告登记，不包括对保全物权进行预告登记。
中国人民大学民商事法律科学研究中心《物权法专家建议稿》第31条规定：“当事人在房屋预售买卖中，可以自愿办理预售登记。房屋所有人违反房屋预售登记的内容作出的处分房屋权利的行为无效。房屋预售登记内容与现房登记内容不符的，以现房登记的内容为准。”可见，将预告登记的范围仅限于房屋预售，没有将预告登记制度应用于其他不动产。
（二）关于预告登记的效力
借鉴国外的经验和学者的意见，在立法中应当规定如下的预告登记的效力：
1、债权保全效力。合同债权本身不具有对抗第三人的效力，但预告登记使债权通过登记的方式记载下来并予以公示，这样, 预告登记义务人对于不动产权利的处分在妨害预告登记请求权范围内，处分行为不发生效力，从而使债权的请求权得以保全。
2、顺位保证效力。为了防止未来可能发生的在同一物之上多项物权并存和竞合的矛盾，预告登记能将各项权利按照时间的先后顺序预先予以排列，并按照该顺序为每一个物权确定一个实现的顺序。当预告登记推进到本登记时，不动产权利的顺位不是依本登记的日期确定，而是以预告登记的日期确定。
3、破产保护效力。预告登记的请求权不但可以对抗不动产的所有权人和其他物权人，而且可以在不动产的物权人陷于破产时对抗其他债权人，从而保证请求权得到实现。预告登记的权利已经物权化，是具有了物权效力的请求权，因此应享有优先于一般债权的效力。故破产保护效力也应是预告登记排他性的内在要求。
（三）预告登记效力的独立性与相对性
预告登记本身不影响物权变动原因行为的效力。根据我国现在的物权法理论，任何因民事法律行为发生的物权变动，都存在着这两个不同的法律事实：当事人之间所订立的债权法上的合同被称为原因性的事实，即物权变动的原因行为，引起债权的产生；而物权变动的事实被称为结果性事实，即不动产登记和动产的占有交付所表现的事实，引起物权变动。不动产的预告登记，只是赋予将来变动不动产物权的请求权以排他性的效力，该登记进行与否，登记是否合乎法律规定，不能成为影响当事人间为设立该项物权变动所为的合同行为的效力。
不动产的预告登记虽能对其后发生的、与登记请求权内容相同的不动产物权的处分行为具有排他的效力，但这种效力不是绝对的。1、预告登记具有从属性，应以不动产变动请求权的有效为前提。2、预告登记具有临时性。虽然预告登记可使所登记的请求权获得保护，但预告登记本身并不能替代现正式的物权变动登记，因此在合同约定的条件成就、期限到来或者其他物权变动的条件具备时，当事人应办理正式的物权变动登记。如果请求权人届时不积极行使物权变动的请求权损害到第三人的利益时，利害关系人可主张涂销该预告登记。
北安市人民法院 刘成江
