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古生物化石保护条例实施办法

作者:法律资料网 时间:2024-06-02 22:02:00  浏览:9766   来源:法律资料网
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古生物化石保护条例实施办法

国土资源部


中华人民共和国国土资源部令

  第57号


  《古生物化石保护条例实施办法》已经2012年12月11日国土资源部第4次部务会议通过,现予以发布,自2013年3月1日起施行。


   部 长 徐绍史

   2012年12月27日



  古生物化石保护条例实施办法

  (2012年12月11日国土资源部第4次部务会议通过)

  第一章 总则

  第一条 依据《古生物化石保护条例》(以下简称《条例》),制定本办法。

  第二条 国土资源部负责全国古生物化石保护的组织、协调、指导和监督管理,履行下列职责:

  (一)依据法律、行政法规和国家有关规定,研究制定古生物化石保护的规章制度、方针政策以及有关技术标准和规范;

  (二)组织成立国家古生物化石专家委员会,制定章程,保障国家古生物化石专家委员会依照《条例》的规定开展工作,发挥专家的专业指导和咨询作用;

  (三)组织制定国家古生物化石分级标准,审查批准并分批公布重点保护古生物化石名录和重点保护古生物化石集中产地名录;

  (四)依据《条例》规定的权限和程序,负责古生物化石发掘、流通、进出境等相关事项的审批;

  (五)建立和管理全国的重点保护古生物化石档案和数据库;

  (六)监督检查古生物化石保护和管理的法律、行政法规的实施,依法查处重大违法案件;

  (七)组织开展古生物化石保护的科学研究、宣传教育和管理业务培训;

  (八)法律、行政法规规定的其他职责。

  第三条 省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内古生物化石保护的组织、协调、指导和监督管理,履行下列职责:

  (一)贯彻执行古生物化石保护的法律、法规、规章制度和方针政策;

  (二)组织协调有关部门和单位支持国家古生物化石专家委员会依照《条例》的规定开展工作。通过成立省级古生物化石专家委员会等方式,发挥专家的专业指导和咨询作用;

  (三)依据《条例》和省、自治区、直辖市有关规定确定的权限和程序,负责本行政区域内一般保护古生物化石发掘、流通、进出境等相关事项的审批;

  (四)建立和管理本行政区域的重点保护古生物化石档案和数据库;

  (五)监督检查古生物化石保护和管理法律、法规、规章在本行政区域内的实施,依法查处违法案件;

  (六)组织开展本行政区域内古生物化石保护的科学研究、宣传教育和管理业务培训;

  (七)法律、法规以及国土资源部规定的其他职责。

  第四条 设区的市、县级人民政府国土资源主管部门依据《条例》和省、自治区、直辖市的有关规定,负责本行政区域内古生物化石保护的管理和监督检查。

  第五条 县级以上人民政府国土资源主管部门应当确定相应的机构和人员承担古生物化石保护的管理和监督检查工作。

  第六条 国家古生物化石专家委员会负责为古生物化石保护和管理提供专业指导和咨询,主要承担下列工作:

  (一)参与古生物化石保护和管理的法律、法规、规章制度和方针政策的制定;

  (二)对重点保护古生物化石集中产地保护规划出具评审意见;

  (三)拟定古生物化石保护和管理的有关技术标准和规范;

  (四)拟定重点保护古生物化石名录和重点保护古生物化石集中产地名录;

  (五)为建立国家级古生物化石自然保护区和涉及重点保护古生物化石的地质公园、博物馆等提供咨询服务;

  (六)对古生物化石发掘申请出具评审意见;

  (七)对申请进出境的重点保护古生物化石、涉嫌违法进出境的古生物化石、有关部门查获的古生物化石等出具鉴定意见;

  (八)对古生物化石收藏单位进行评估定级;

  (九)开展古生物化石保护和管理的专业培训;

  (十)国土资源部规定的其他事项。

  国土资源部成立国家古生物化石专家委员会办公室,负责国家古生物化石专家委员会的日常工作。

  国家古生物化石专家委员会的章程由国土资源部另行制定。

  省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门可以根据实际工作需要,成立省级古生物化石专家委员会及办公室,具体办法由省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门制定。省级古生物化石专家委员会接受国家古生物化石专家委员会的专业指导。

  第七条 古生物化石分为重点保护古生物化石和一般保护古生物化石。按照科学价值重要程度、保存完整程度和稀少程度,将重点保护古生物化石划分为一级、二级和三级。

  重点保护古生物化石分级标准和重点保护古生物化石名录由国土资源部另行制定。

  第八条 重点保护古生物化石集中产地所在地设区的市、县级人民政府国土资源主管部门,应当组织编制重点保护古生物化石集中产地保护规划,针对当地古生物化石的分布、产出情况,分类采取保护措施,作出具体安排。重点保护古生物化石集中产地保护规划由所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门初审,经国家古生物化石专家委员会评审通过,由所在地设区的市、县级人民政府批准后实施。

  重点保护古生物化石集中产地保护规划经批准后,重点保护古生物化石集中产地所在地设区的市、县级人民政府国土资源主管部门应当在30个工作日内逐级上报国土资源部备案。

  重点保护古生物化石集中产地名录由国家古生物化石专家委员会拟定,由国土资源部批准并公布。

  第九条 申请建立国家级古生物化石自然保护区和涉及重点保护古生物化石的地质公园、博物馆的,申请单位应当在向有关主管部门提出申请前征求国家古生物化石专家委员会的意见。

  第十条 县级以上人民政府国土资源主管部门应当将古生物化石保护工作所需经费纳入年度预算,专款用于古生物化石保护管理、产地和标本保护、调查评价、规划编制、评审鉴定、咨询评估、科研科普、宣传培训等工作。

  第十一条 单位或者个人有下列行为之一的,由县级以上人民政府国土资源主管部门给予奖励:

  (一)严格执行国家有关法律法规,在古生物化石保护管理、科学研究、宣传教育等方面做出显著成绩的;

  (二)举报或制止违法犯罪行为,使重点保护古生物化石得到保护的;

  (三)将合法收藏的重点保护古生物化石捐赠给国有收藏单位的;

  (四)发现重点保护古生物化石及时报告或者上交的;

  (五)其他对古生物化石保护工作做出突出贡献的。

  第十二条 国家鼓励单位或者个人通过捐赠等方式设立古生物化石保护基金,专门用于古生物化石保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。

  第二章 古生物化石发掘

  第十三条 在国家级古生物化石自然保护区内发掘古生物化石,或者在其他区域发掘古生物化石涉及重点保护古生物化石的,应当向国土资源部提出申请并取得批准。

  除前款规定的情形外,其他申请发掘古生物化石的,应当向古生物化石所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门提出申请并取得批准。

  第十四条 申请发掘古生物化石的单位,应当提交下列材料:

  (一)古生物化石发掘申请表;

  (二)申请发掘古生物化石单位的证明材料;

  (三)古生物化石发掘方案,包括发掘时间和地点、发掘对象、发掘地的地形地貌、区域地质条件、发掘面积、层位和工作量、发掘技术路线、发掘领队及参加人员情况等;

  (四)古生物化石发掘标本保存方案,包括发掘的古生物化石可能的属种、古生物化石标本保存场所及其保存条件、防止化石标本风化、损毁的措施等;

  (五)古生物化石发掘区自然生态条件恢复方案,包括发掘区自然生态条件现状、发掘后恢复自然生态条件的目标任务和措施、自然生态条件恢复工程量、自然生态条件恢复工程经费概算及筹措情况;

  (六)法律、法规规定的其他材料。

  第十五条 本办法第十四条第二项规定的证明材料包括:

  (一)单位性质证明材料;

  (二)3名以上技术人员的古生物专业或者相关专业的技术职称证书,及其3年以上古生物化石的发掘经历证明。发掘活动的领队除应当提供3年以上古生物化石的发掘经历证明以外,还应当提供古生物专业高级职称证书;

  (三)符合古生物化石发掘需要的设施、设备的证明材料;

  (四)古生物化石修复技术和保护工艺的证明材料;

  (五)符合古生物化石安全保管的设施、设备和场所的证明材料。

  同一单位两年内再次提出发掘申请的,可以不再提交以上材料,但应当提供发掘活动领队的证明材料。

  第十六条 国土资源部应当自受理发掘申请之日起5个工作日内,向古生物化石所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门发送征求意见函。省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当听取古生物化石所在地设区的市、县级国土资源主管部门的意见,并在10个工作日内向国土资源部回复意见。

  第十七条 国土资源部和省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门批准发掘申请后,应当将批准文件抄送古生物化石所在地的县级以上地方人民政府国土资源主管部门。

  第十八条 发掘古生物化石的单位,改变古生物化石发掘方案、发掘标本保存方案和发掘区自然生态条件恢复方案的,应当报原批准发掘的国土资源主管部门批准。

  第十九条 依据《条例》的规定零星采集古生物化石标本的,不需要申请批准。零星采集活动的负责人应当在采集活动开始前向古生物化石所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门提交零星采集古生物化石告知书。有关省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当予以支持。

  零星采集单位应当按照零星采集古生物化石告知书中的内容开展采集活动。确需改变零星采集计划的,采集活动的负责人应当将变更情况及时告知古生物化石所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门。

  第二十条 中外合作开展的科学研究项目,需要在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域发掘古生物化石的,发掘申请由中方化石发掘单位向国土资源部提出,发掘领队由中方人员担任,发掘的古生物化石归中方所有。

  第二十一条 建设工程选址,应当避开重点保护古生物化石赋存的区域;确实无法避开的,应当采取必要的保护措施,或者依据《条例》的有关规定由县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施抢救性发掘。

  第二十二条 发掘古生物化石给他人生产、生活造成损失的,发掘单位应当采取必要的补救措施,并承担相应的赔偿责任。

  第三章 古生物化石收藏

  第二十三条 古生物化石收藏单位可以通过下列方式合法收藏重点保护古生物化石:

  (一)依法发掘;

  (二)依法转让、交换、赠与;

  (三)接受委托保管、展示;

  (四)国土资源主管部门指定收藏;

  (五)法律、法规规定的其他方式。

  任何单位和个人不得收藏违法获得或者不能证明合法来源的古生物化石。

  第二十四条 收藏古生物化石的收藏单位,应当符合《条例》规定的收藏条件,保障其收藏的古生物化石安全。

  依据收藏条件,将古生物化石收藏单位分为甲、乙、丙三个级别。古生物化石收藏单位的级别,由国家古生物化石专家委员会评定,并定期开展评估。国家古生物化石专家委员会应当将级别评定结果和评估结果报国土资源部备案。

  级别评定结果和评估结果应当定期公布,作为县级以上人民政府国土资源主管部门对收藏单位进行管理和监督检查的重要依据。

  第二十五条 甲级古生物化石收藏单位应当符合下列条件:

  (一)有固定的馆址、专用展室和保管场所;

  (二)古生物化石收藏、修复、展示的场所及附属设施的面积不小于2000平方米;

  (三)拥有相关研究成果的古生物专业或者相关专业的技术人员不少于20人;

  (四)有防止古生物化石自然毁损的技术、工艺和完备的防火防盗等设施、设备;

  (五)有完善的古生物化石档案和数据库系统;

  (六)有完善的古生物化石收集、登记、入库、保管、使用、注销以及资产、安全防范等方面的管理制度;

  (七)有稳定的经费来源,设立了年度保护专项经费。

  第二十六条 乙级古生物化石收藏单位应当符合下列条件:

  (一)有固定的馆址、专用展室和保管场所;

  (二)古生物化石收藏、修复、展示的场所及附属设施的面积不小于1000平方米;

  (三)拥有相关研究成果的古生物专业或者相关专业的技术人员不少于10人;

  (四)有防止古生物化石自然毁损的技术、工艺和比较完备的防火防盗等设施、设备;

  (五)有比较完善的古生物化石档案和数据库系统;

  (六)有比较完善的古生物化石收集、登记、入库、保管、使用、注销以及资产、安全防范等方面的管理制度;

  (七)有稳定的经费来源,能保障正常运转。

  第二十七条 丙级古生物化石收藏单位应当符合下列条件:

  (一)有固定的馆址、专用展室和保管场所;

  (二)古生物化石收藏、展示的场所及附属设施的面积不小于300平方米;

  (三)拥有相关研究成果的古生物专业或者相关专业的技术人员不少于3人;

  (四)有防止古生物化石自然毁损的技术、工艺和防火防盗等设施、设备;

  (五)建立了古生物化石档案和数据库;

  (六)建立了古生物化石收集、登记、入库、保管、使用、注销以及资产、安全防范等方面的管理制度;

  (七)有稳定的经费来源,能维持正常运转。

  第二十八条 收藏古生物化石模式标本的单位,应当符合甲级古生物化石收藏单位的收藏条件。收藏模式标本以外的一级重点保护古生物化石的单位,应当符合乙级以上古生物化石收藏单位的收藏条件。收藏二级、三级重点保护古生物化石的单位,应当符合丙级以上古生物化石收藏单位的收藏条件。但是,有下列情形之一的除外:

  (一)在古生物化石产地和地质公园内设立的博物馆(陈列馆),因科普宣传需要收藏本地发掘的古生物化石的;

  (二)古生物化石科研机构、高等院校,因科学研究、教学的需要,在标本库中保存古生物化石的;

  (三)国土资源部规定的其他情形。

  前款规定的单位收藏和保存重点保护古生物化石的,应当采取必要的保护措施。

  第二十九条 古生物化石收藏单位应当建立古生物化石档案,并将本单位收藏的重点保护古生物化石档案报所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门备案。

  古生物化石收藏单位应当在档案中如实对本单位收藏的古生物化石作出描述和标注,并根据收藏情况变化及时对档案作出变更。古生物化石收藏单位对本单位的古生物化石档案的真实性负责。

  收藏单位的法定代表人变更时,应当办理本单位收藏的古生物化石档案的移交手续。

  第三十条 国土资源部负责制定古生物化石档案和数据库建设标准,建立和管理全国的重点保护古生物化石档案和数据库。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责建立和管理本行政区域的重点保护古生物化石档案和数据库。

  第三十一条 重点保护古生物化石失窃或者遗失的,收藏单位应当立即向当地公安机关报案,同时向所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门报告。县级以上人民政府国土资源主管部门应当在24小时内逐级上报国土资源部。国土资源部应当立即通报海关总署,防止重点保护古生物化石流失境外。

  第三十二条 国家古生物化石专家委员会每三年组织专家对古生物化石收藏单位进行一次评估,并根据评估结果,对收藏单位的级别进行调整。

  收藏单位对级别评定结果和评估结果有异议的,可以申请国家古生物化石专家委员会另行组织专家重新评估。

  第三十三条 古生物化石收藏单位应当在每年1月31日前向所在地设区的市、县级人民政府国土资源主管部门报送年度报告。年度报告应当包括本单位上一年度藏品、人员和机构的变动情况以及国内外展览、标本安全、科普教育、科学研究、财务管理等情况。

  设区的市、县级人民政府国土资源主管部门应当在每年2月28日前,将上一年度本行政区域内古生物化石收藏单位年度报告逐级上报省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门。省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当在每年3月31日前汇总并报送国土资源部。

  县级以上人民政府国土资源主管部门应当对古生物化石收藏单位进行实地抽查。

  第三十四条 国家鼓励单位和个人将《条例》施行前收藏的重点保护古生物化石,在规定期限内到所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门进行登记。省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当将登记结果纳入本行政区域的重点保护古生物化石档案和数据库。

  第三十五条 国家鼓励单位或个人将其合法收藏的重点保护古生物化石委托符合条件的收藏单位代为保管或者展示。

  第三十六条 国土资源部或者省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当组织专家对公安、工商行政管理、海关等部门查获的有理由怀疑属于古生物化石的物品进行鉴定,出具是否属于古生物化石的证明文件。

  公安、工商行政管理、海关等部门依法没收的古生物化石由同级国土资源主管部门负责接收。有关国土资源主管部门应当出具接收凭证,并将接收的古生物化石交符合条件的收藏单位收藏。

  第四章 古生物化石流通

  第三十七条 未经批准,重点保护古生物化石不得流通。国家鼓励单位和个人将其合法收藏的重点保护古生物化石捐赠给符合条件的收藏单位收藏。

  第三十八条 收藏单位不得将收藏的重点保护古生物化石转让、交换、赠与给不符合收藏条件的单位和个人。

  收藏单位之间转让、交换或者赠与重点保护古生物化石的,应当向国土资源部提出申请,并提交下列材料:

  (一)重点保护古生物化石流通申请表;

  (二)转让、交换、赠与合同;

  (三)转让、交换、赠与的古生物化石清单和照片;

  (四)接收方符合本办法规定的相应古生物化石收藏条件的证明材料。

  国土资源部应当在收到申请之日起20个工作日内作出是否批准的决定。

  国土资源部批准转让、交换或者赠与申请前,应当征求有关收藏单位所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门的意见;批准申请后,应当将有关情况通报有关收藏单位所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门。

  第三十九条 买卖一般保护古生物化石的,应当依据省、自治区、直辖市人民政府的规定,在县级以上地方人民政府指定的场所进行。县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对本行政区域内一般保护古生物化石买卖的监督管理。

  第四十条 收藏单位不再收藏的一般保护古生物化石,可以依法流通。国有收藏单位不再收藏一般保护古生物化石的,应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门提出古生物化石处置方案,由所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门指定的国有收藏单位收藏,或者依法流通。

  第五章 古生物化石进出境

  第四十一条 国土资源部对全国的古生物化石出境活动进行统筹协调。省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门,应当在每年12月31日前,将本行政区域内有关单位的下一年度古生物化石出境计划汇总上报国土资源部。

  第四十二条 申请重点保护古生物化石出境的单位或者个人应当向国土资源部提交下列材料:

  (一)古生物化石出境申请表;

  (二)申请出境的古生物化石清单和照片。古生物化石清单内容包括标本编号、标本名称、重点保护级别、产地、发掘时间、发掘层位、标本尺寸和收藏单位等;

  (三)外方合作单位的基本情况及资信证明;

  (四)合作研究合同或者展览合同;

  (五)出境古生物化石的保护措施;

  (六)出境古生物化石的应急保护预案;

  (七)出境古生物化石的保险证明;

  (八)国土资源部规定的其他材料。

  第四十三条 申请一般保护古生物化石出境的单位或者个人应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门提交下列材料:

  (一)古生物化石出境申请表;

  (二)申请出境的古生物化石清单和照片。古生物化石清单内容包括标本名称、产地、标本尺寸及数量等。

  第四十四条 经批准出境的重点保护古生物化石进境的,申请人应当自办结进境海关手续之日起5日内向国土资源部申请进境核查,提交出境古生物化石进境核查申请表。

  第四十五条 境外古生物化石临时进境的,境内的合作单位或者个人应当依据《条例》的规定向国土资源部申请核查、登记,提交下列材料:

  (一)境外古生物化石临时进境核查申请表;

  (二)合作合同;

  (三)进境化石的清单和照片。古生物化石清单内容包括标本名称、属种、编号、尺寸、产地等;

  (四)外方批准古生物化石合法出境的证明材料。

  第四十六条 境外古生物化石在境内展览、合作研究或教学等活动结束后,由境内有关单位或者个人向国土资源部申请核查,提交下列材料:

  (一)境外古生物化石复出境申请表;

  (二)复出境古生物化石清单及照片。古生物化石清单内容包括标本名称、属种、编号、尺寸、产地等;

  (三)国土资源部对该批古生物化石进境的核查、登记凭证。

  第四十七条 对境外查获的有理由怀疑属于我国古生物化石的物品,国土资源部应当组织国家古生物化石专家委员会进行鉴定。对违法出境的古生物化石,国土资源部应当在国务院外交、公安、海关等部门的支持和配合下进行追索。追回的古生物化石,由国土资源部交符合相应条件的收藏单位收藏。

  第四十八条 因科学研究、文化交流等原因合法出境的古生物化石,境外停留期限超过批准期限的,批准出境的国土资源主管部门应当责令境内申请人限期追回出境的古生物化石。逾期未追回的,参照本办法关于违法出境的古生物化石的有关规定处理。

  第六章 法律责任

  第四十九条 县级以上人民政府国土资源主管部门及其工作人员有下列行为之一的,由上级人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

  (一)未依照本办法的规定编制和实施重点保护古生物化石集中产地保护规划的;

  (二)未依照本办法的规定建立和管理古生物化石档案和数据库的;

  (三)未依照本办法的规定将重点保护古生物化石失窃或者遗失的情况报告国土资源部的;

  (四)其他不依法履行监督管理职责的行为。

  第五十条 未经批准发掘古生物化石或者未按照批准的发掘方案发掘古生物化石的,县级以上人民政府国土资源主管部门责令停止发掘,限期改正,没收发掘的古生物化石,并处罚款。在国家级古生物化石自然保护区、国家地质公园和重点保护古生物化石集中产地内违法发掘的,处30万元以上50万元以下罚款;在其他区域内违法发掘的,处20万元以上30万元以下罚款。

  未经批准或者未按照批准的发掘方案发掘古生物化石,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  未按照批准的发掘方案发掘古生物化石,情节严重的,由批准古生物化石发掘的国土资源主管部门撤销批准发掘的决定。

  第五十一条 单位或者个人在生产、建设活动中发现古生物化石不报告的,由县级以上人民政府国土资源主管部门对建设工程实施单位处1万元以下罚款;造成古生物化石损毁的,依法承担相应的法律责任。

  第五十二条 古生物化石发掘单位未按照规定移交古生物化石的,由批准发掘的国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正,或者造成古生物化石损毁的,涉及一般保护古生物化石的,处10万元以上20万元以下罚款;涉及重点保护古生物化石的,处20万元以上50万元以下罚款;直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第五十三条 收藏单位不符合本办法规定的收藏条件收藏古生物化石的,由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处5万元以上10万元以下的罚款;已严重影响其收藏的重点保护古生物化石安全的,由国土资源部指定符合本办法规定的收藏条件的收藏单位代为收藏,代为收藏的费用由原收藏单位承担。

  第五十四条 单位或者个人违反本办法的规定,收藏违法获得或者不能证明合法来源的重点保护古生物化石的,由县级以上人民政府国土资源主管部门依法没收有关古生物化石,并处3万元以下罚款。

  第五十五条 古生物化石收藏单位之间未经批准转让、交换、赠与其收藏的重点保护古生物化石的,由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期改正;有违法所得的,没收违法所得;逾期不改正的,涉及三级重点保护古生物化石的,对有关收藏单位处5万元以上10万元以下罚款;涉及二级重点保护古生物化石的,对有关收藏单位处10万元以上15万元以下罚款;涉及一级重点保护古生物化石的,对有关收藏单位处15万元以上20万元以下罚款。

  第五十六条 国有收藏单位将其收藏的重点保护古生物化石违法转让、交换、赠与给非国有收藏单位或者个人的,由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的,涉及三级重点保护古生物化石的,对国有收藏单位处20万元以上30万元以下罚款;涉及二级重点保护古生物化石的,对国有收藏单位处30万元以上40万元以下罚款;涉及一级重点保护古生物化石的,对国有收藏单位处40万元以上50万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第五十七条 单位或者个人将其收藏的重点保护古生物化石转让、交换、赠与、质押给外国人或者外国组织的,由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期追回,涉及三级重点保护古生物化石的,对单位处10万元以上30万元以下罚款,对个人处2万元以上3万元以下罚款;涉及二级重点保护古生物化石的,对单位处30万元以上40万元以下罚款,对个人处3万元以上5万元以下罚款;涉及一级重点保护古生物化石的,对单位处40万元以上50万元以下罚款,对个人处5万元以上10万元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第五十八条 古生物化石专家违反法律法规和本办法的规定,开展评审、鉴定、评估等工作,违背职业道德、危害国家利益的,不得担任国家古生物化石专家委员会或者省级古生物化石专家委员会的委员;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第七章 附则

  第五十九条 本办法规定的古生物化石发掘申请表、零星采集古生物化石告知书、重点保护古生物化石流通申请表、古生物化石出境申请表、出境古生物化石进境核查申请表、境外古生物化石临时进境核查申请表、境外古生物化石复出境申请表等申请材料的格式由国土资源部另行制定。

  第六十条 本办法自2013年3月1日起施行。





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合肥市土地储备实施办法

安徽省合肥市人民政府


合肥市人民政府令
 
第89号


  《合肥市土地储备实施办法》,已经2001年12月29日市人民政府第79次常务会议通过,现予公布,自2002年1月1日起施行。

                             
市长:郭万清
                        
二00一年十二月三十一日

第一章 总则





  第一条 为加强土地资产管理,优化土地资源配置,合理利用土地,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规,结合本市实际,制定本办法。


  第二条 合肥市市辖区范围内的土地储备工作(含中央、省属驻肥单位),适用本办法。


  第三条 本办法所称土地储备,是指市土地储备机构依据本办法,将需盘活的土地收购、收回、征用予以储存,并进行前期开发利用和受市政府委托供应的行为。


  第四条 市土地储备交易中心受市政府委托,在市土地市场管理委员会指导和监督下,实施土地收购、储备和供应工作。
  市计划、经济贸易、建设、规划、财政、房产、土地等部门应按各自职责,做好土地储备供应的相关工作。


  第五条 合肥高新技术产业开发区、合肥经济技术开发区和合肥新站综合开发试验区设立土地储备交易分中心,在市土地储备交易中心的指导与监督下,负责本开发区房地产开发用地的收购、储备和供应工作。
  开发区的房地产开发用地纳入全市年度土地储备、供应计划。


  第六条 市土地管理局会同市计划、规划等部门根据社会经济发展、产业结构调整、城市规划和土地利用的实际,编制年度土地储备、供应计划,报市政府批准后,由市土地储备交易中心组织实施。


  第七条 土地储备供应实行双向预约登记制度。符合本办法第八条规定的土地一律由市土地储备交易中心统一收回、收购(征用)和供应,任何单位和个人不得自行签订用地协议,自行签订的用地协议一律无效,市计划、规划、土地等部门一律不予办理立项、规划和用地手续。
  凡需要转让划拨土地使用权和未达转让条件的出让土地使用权的单位和个人,一律到市土地储备交易中心申请收购登记;
  凡需要获得本办法第八条规定的土地进行开发或项目建设的单位和个人,一律到市土地储备交易中心预约登记。

第二章 土地使用权收购(回)储备





  第八条 下列国有土地应当进行储备:
  (一)无主土地;
  (二)土地使用期限已满被依法收回的土地;
  (三)依法责令退还、交还的土地;
  (四)依法收回的荒芜、闲置土地;
  (五)经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等用地;
  (六)市土地储备交易中心征用的土地;
  (七)因单位搬迁、解散、撤销、产业结构调整以及破产、划转、特困等企业需要盘活或处置的土地;
  (八)以出让方式取得土地使用权后无力继续开发又不具备转让条件的以及拟改变用途的土地;
  (九)征地转户后剩余土地;
  (十)拟转让(包括与他人进行联建、开发)的划拨土地以及拟改变用途用于商业经营、房地产开发的划拨土地;
  (十一)土地使用权人申请收购的土地;
  (十二)因实施城市规划,市政府指令收购的土地以及其他需要进行储备的土地。


  第九条 集体土地实行统一征用并纳入储备,但确属国家重点工程、市政基础设施等项目用地除外。
  市土地储备交易中心根据土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划以及土地市场供需情况,编制年度征地计划,报市政府批准。
  集体土地征用储备按以下程序进行:
  (一)市土地储备交易中心持拟征用地块的界址图,申请规划选址,市规划部门及时提供规划选址定点红线图。
  (二)市土地储备交易中心持规划选址定点红线图及有关资料,办理征地报批手续,征地事务工作可委托有关部门办理,发生的税费由市土地储备交易中心支付。
  (三)经有批准权的人民政府批准征用后纳入储备。


  第十条 符合本办法第八条前六项的土地,直接由市土地储备交易中心进行储备;其他需要储备的土地,由市土地储备交易中心按规定进行收购。


  第十一条 土地收购:
  (一)申请收购。凡符合储备条件的土地,土地使用权人向市土地储备交易中心申请收购。
  (二)权属核查。市土地储备交易中心对申请收购的土地和地上物权属、面积、他项权利、四至范围、土地用途等情况进行调查和审核。
  (三)征询意见。市土地储备交易中心持拟收购地块的界址图,向市规划部门申请选址及规划设计要点。
  (四)费用测算。市土地储备交易中心会同有关部门测算土地收购补偿费用。
  (五)方案报批。市土地储备交易中心拟定土地收购方案,报市土地管理局审批;其中特殊地块的收购方案还须报市政府审批。
  (六)签订合同。收购方案经批准后,由市土地储备交易中心与土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
  (七)收购补偿。市土地储备交易中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式支付土地收购补偿费。
  (八)权属变更。市土地储备交易中心与原土地使用权人持《国有土地使用权收购合同》向市土地、房产管理部门申请权属变更登记。
  (九)交付土地。根据合同约定的期限和方式,原土地使用权人向市土地储备交易中心交付土地。


  第十二条 土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料:
  (一)土地收购申请书;
  (二)法人资格证明;
  (三)授权委托书;
  (四)土地使用权凭证;
  (五)房屋所有权凭证;
  (六)土地平面图;
  (七)主管部门意见;
  (八)其他需要提交的资料。


  第十三条 《国有土地使用权收购合同》应包括以下内容:
  (一)收购土地的位置、面积、用途及权属依据;
  (二)土地收购补偿费用及其支付方式和期限;
  (三)交付土地的期限和方式;
  (四)双方约定的其他权利义务;
  (五)违约责任;
  (六)纠纷的处理。


  第十四条 收购出让土地使用权的,原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起解除。


  第十五条 土地收购补偿标准由市人民政府另行制定。

第三章 储备土地前期开发利用





  第十六条 市土地储备交易中心可以对储备土地通过以下方式进行土地前期开发利用:
  (一)市土地储备交易中心在储备土地供应前,完成地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整等前期开发工作。
  (二)储备土地供应前,市土地储备交易中心可以依法将储备土地的使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。


  第十七条 储备土地地上建(构)筑物及其他设施需实施拆迁的,可由市土地储备交易中心作为拆迁人持《国有土地使用权收购合同》向有关部门申请办理房屋拆迁许可证;也可按《国有土地使用权收购合同》或《建设用地补偿协议书》的约定,由被收购方或受让方实施拆迁安置。

第四章 储备土地供应





  第十八条 建立土地交易市场,完善交易制度。
  市土地储备交易中心应将拟供应地块在土地交易市场或新闻媒体上向社会公布。同一地块有两个以上意向用地者,必须以招标或拍卖方式供应。


  第十九条 以招标、拍卖方式出让储备土地使用权的,市土地储备交易中心按照法律、法规的规定组织招标、拍卖,与受让人签订《建设用地补偿协议书》。市土地管理局与受让人签订《国有土地使用权出让合同》。《建设用地补偿协议书》作为《国有土地使用权出让合同》的必备附件。


  第二十条 以协议方式出让的,按下列程序进行:
  (一)市土地储备交易中心拟定土地供应方案,报市土地管理局审批,其他特殊地块还须报市政府审批;
  (二)市土地储备交易中心与约定的用地人签订《建设用地补偿协议书》,并作为土地使用权出让的必备条件;
  (三)用地人申请办理项目立项和《建设用地规划许可证》。
  (四)市土地管理局与受让人签订《国有土地使用权出让合同》。


  第二十一条 确需以划拨方式取得储备土地使用权的,用地项目必须符合国家规定的《划拨用地目录》。用地人应与市土地储备交易中心签订《建设用地补偿协议书》。


  第二十二条 用地人持《国有土地使用权出让合同》或《建设用地补偿协议书》,申请办理立项和《建设用地规划许可证》。报件齐全后,市土地储备交易中心提请土地管理局审查,报市政府批准。

第五章 资金运作管理





  第二十三条 储备土地资金运作受市财政部门的指导与监督。


  第二十四条 市土地储备交易中心的资本金由市财政拨款。市土地储备交易中心运作后的增值资金逐步充实资本金。


  第二十五条 市土地储备交易中心的土地收购资金可以通过收购土地的抵押贷款筹措。


  第二十六条 储备土地出让后,土地出让金全额上缴财政。

第六章 法律责任





  第二十七条 土地使用权人对符合储备条件的土地,未申请土地收购而擅自转让土地使用权及地上建筑物、附属物的,由市土地管理部门依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定予以查处;对直接负责人的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分,构成犯罪的移送司法部门依法追究刑事责任。


  第二十八条 市计划、规划、土地等部门及其工作人员违反本办法第七条规定,擅自为自行签订土地转让协议的受让方办理立项、规划、用地审批手续的,其批准文件无效,造成国有资产流失的,由有关部门依法追究其责任人的责任。


  第二十九条 市土地储备交易中心未按《国有土地使用权收购合同》约定支付土地收购补偿费的,原土地使用权人有权解除合同,市土地储备交易中心已支付的定金不予返还。


  第三十条 原土地使用权人未按《国有土地使用权收购合同》的约定交付土地及地上建筑物的,或者擅自处理其地上建筑物的,市土地储备交易中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的,市土地储备交易中心有权解除合同,要求原土地使用权人双倍返还定金,并赔偿经济损失。


  第三十一条 受让方未按《建设用地补偿协议书》、《国有土地使用权出让合同》支付建设用地补偿费、出让金的,市土地储备交易中心有权解除、出让金的,市土地储备交易中心有权解除《建设用地补偿协议书》,并报请市土地管理局解除《国有土地使用权出让合同》,其交付的定金不予返还,并可要求赔偿经济损失。


  第三十二条 用地人未按本办法规定依法办理用地审批及土地出让手续的,市土地储备交易中心有权解除《建设用地补偿协议书》,已交付的定金不予返还。


  第三十三条 土地储备交易工作人员玩忽职守、滥用职权,给国家、集体造成重大损失和利用职务上的便利,索取或非法收受他人财物,构成犯罪的,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,给予相应的行政处分。

第七章 附则




  第三十四条 本办法由合肥市人民政府法制局负责解释。


  第三十五条 本办法自2002年1月1日起施行。《批转市土地局关于土地收购储备制度实施方案的通知》(合政[2000]47号)同时废止。


国有经济与资本市场分析

李克垣 (上海交通大学MPA)

【摘 要】 我国经历了20多年的市场化取向的改革发展到现在,改革要想继续深化,建立真正的完善的市场经济体制,国有企业改革和资本市场完善是一道过不去的坎。基于此,本文对国有经济与资本市场进行分析,从股票市场建立历程出发,指出中国的资本市场是国有企业改革的伴生物,然后将论述国有企业与资本市场之间的内在性矛盾,最后在借鉴主要资本主义国家股票市场管理模式的基础上,对中国国有企业及资本市场改革提出一些不成熟的建议,指出国有企业改革的方向是私有化和打破垄断,资本市场则要在严格监管理下逐步完善,为国有企业改革提供支撑。
【关键词】 国有企业,股票市场,私有化,反垄断


我们第四小组9个人选择了“国有经济与资本市场分析”这个课题作为莫童老师所讲授的《国有资产管理》这门课程的结业论文方向。小组9位成员在讨论的基础上,进行了调查、研讨,最后形成了本篇论文。由于“国有经济与资本市场分析”这个题目实在太大,限于篇幅及能力所不济,因此我们在其中选取了一个比较小的切口进行论述,国有经济主要限于上市或可能上市的国有企业 ,资本市场仅则主要以股票市场为例,论述的问题则选取在国有企业与资本市场的矛盾及改革方向。本文将在明晰概念的基础上,从股票市场建立历程出发,指出中国的资本市场是国有企业改革的伴生物,然后将论述国有企业与资本市场之间的内在性矛盾,最后在借鉴主要资本主义国家股票市场管理模式的基础上,对中国国有企业及资本市场改革提出一些不成熟的建议。
一、国有企业改革与资本市场的建立
在了解一下中国股票市场建立之间,让我们首先要了解了欧洲最原始的股票市场是怎么建立的。16~18世纪一两百年时间,是所谓的“重商主义”时代。当时的欧洲各国政府,为了掠夺大量的黄金白银,成立了全世界第一家国有企业——东印度公司 。东印度公司是以炮舰为前导、以盈利为目的一家公司。当时欧洲各国政府为了掠夺殖民地,不停的打仗,打得民穷财尽,不得已只有发行战争债券,这是世界上第一个债券。战争债券到期得偿还,但政府仍然无力偿还,还不起的债务(中国称为“白条”)就叫做“存量”(stock)。政府控制着一大堆还不起钱的债券(或者叫“白条”),到最后还是要还的,那怎么办呢?当时就有几个聪明的人说,要还掉“白条”就得搞个“市场”来骗。市场叫做market,所以就搞了一个stock market ——“白条市场”(我们翻译成“股票市场”)。当时国王就说,好啊,这我可以做到,但我怎么骗人去买白条呢?聪明人说,“白条”现在千万不能卖,因为它没价值。那么国王说我怎么创造出白条的价值呢?聪明人就说白条的价值是可以创造的,你就告诉他们这个“白条”的价值是取决于未来的现金流。国王说,这个未来的现金流用什么做担保呢?聪明人就说用“东印度公司”未来掠夺的金银财宝来做担保。然后,政府就劝告老百姓买“白条”,因为它代表的是未来的财富,就是东印度公司从亚洲、非洲、南美洲掠夺来的金银财宝,而这就是“白条”未来现金流的保证。政府将白条卖给第一批傻瓜,第一批傻瓜再用同样理由卖给第二批傻瓜,然后卖给第三批傻瓜,到最后把“白条”的价格炒得无比之高。可是这么细小而不成熟的市场所寄托的只是未来不可预测的现金流,终于发生了三次金融危机。
花这么多笔墨,描述欧洲股票的建立过程,并不是为了有趣。实际上,我国股票市场的建立与欧洲有些类似。中国的股票市场在某种程度上说就是国企改革的产物。改革初期,我国基于对传统国有企业弊端的认识,实行了“拨改贷”的改革,将原来对企业的财政拨款改为银行贷款,以改变企业无偿占用国家资金的状况,但没有收到预定的效果,国家的所有权约束和国有商业银行的债权约束全部无效,国有企业贷款不还,银行和其他金融机构呆坏帐不断增加,金融风险积聚。间接融资不行,经济学家开出的药方是,发展直接融资,成立股票市场,将社会储蓄转化为投资。于是,1986年9月上海工商银行信托投资公司开办股票、债券的代理买卖业务,1990年12月成立了我国第一个证券交易所——上海证券交易所,其后深圳证券交易所也相继成立。国有企业从股票市场圈占了巨额的资金,国有银行也把呆坏帐剥离出去,实现“债转股” ,这与欧洲国家出售的“白条”何其相似。不幸的是,中国股票市场重复着欧洲的历史,同样是演绎着“博傻”的行为,投机色彩浓郁,终于导致2001~2005年历经5年的大萧条。同样遗憾的是,国有企业并没有通过上市改善公司治理结构,有效的现代企业制度并没有看到建立的曙光。可以说,国有企业改革从“拨改贷”、“政企分开”到“建立现代企业制度”,再到成立国资委,可谓屡败屡战,但始终没有找到真正有效的改革办法。官员与专家学者都在寻找新思维,近期,国资委于2006年12月公布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,专家们则提出了MBO(管理层收购)的办法。
二、国有企业与资本市场存在的问题及其矛盾
国有企业改革为什么屡战屡败?国有企业为什么没有通过上市获得新生?新思维能否获得成功?我们要从国有企业本身以及我国资本市场存在的问题寻求答案。只有找到了病根所在,我们才能对国有企业改革开出针对性药方,否则只是脚疼医脚,头疼医头,始终“摸着石头过河”。
首先,国有企业的根本问题在于真正的所有者缺位 。因为国家是虚的,它委托政府管理国有企业,但这种委托—代理关系难以有效解决国有企业的低效问题,即使上市仍然其不能使其成为现代企业。第一,西方委托——代理理论是以私法人产权关系为研究对象,我国国有企业的公法人关系与此相差甚远,最根本的差别是,我国国有产权缺乏一个最初的、人格化的、真正关注其运行效率的委托人;第二,在我国,纵使存在着委托—代理关系,但政府的代理权的取得并非是以初始委托加以委托,而是国家以政权为依托,是“自己对自己的委托”;第三,在我国过去只存在行政代理而不存在经济代理,改革开放以后,经济代理仍将依附于行政代理。
其次,我国的股票市场还不是真正的资本市场。资本市场的本意是什么?就是资产放进去,可以带来收益。美国老百姓通过保险金、退休金,将他一生的财富放在股票市场里,这才是真正的资本市场。但我们敢把身家性命的钱放在股市里吗?我们不敢,所有的人都是拿钱到股市里赚一把就走,没有哪个人敢指望股市养老。根本的原因,我们的上市公司不分红或者即使分红其收益率也低于银行存款,股票市场根本就是一个投机市场,而不是一个投资市场,所以大家才叫“炒股票”。莫童老师在授课时,告诉大家不要叫“炒股”,而应该叫“参与资本市场投资”,这非常的对,股票市场的本意就是让人投资的,当股东拿红利应该是与把钱存银行吃利息一样是令人愉快的事,但遗憾的是,在我国“炒股炒成了股东”成了对一个参与资本市场人的嘲笑。我们总是说“股票市场是有风险的”,当初把那些投资股票市场赔得血本无归的归责成缺少风险意识,而且不断地要教育散户要有风险意识,证监会好像做得很对,其实错了,而且大错特错,股票市场只有短期风险,不应该有长期风险,因为股票市场所反映的就是这个国家的经济实力,这才叫股票市场。美国股票由于有成熟的市场监管,股价长期总是往上走的。我国的股票市场,成立目的,就是为国有企业解困的,国有企业从股市圈钱时从来没想过要回报投资人,就跟当初从银行贷款一样从来没想到要还过,所以股票市场先天就不足,但后天也不弥补,证监会从未真正起到对上市公司监管的作用 ,现在反而不务正业,转行干起教育来了。所以,欧洲股票市场初期阶段发生的官商勾结、内幕交易、操纵股价、借钱炒股等等丑陋现象,在我们今天的股市上重演着。即使目前上证指数站上4千点大关,我们股票市场的问题依然没有得到解决,否则大家根本不需要害怕是4千点,还是5千点。
第三,国有企业的内涵与资本市场的内在性存在着矛盾。国企的性质,决定了国有资产不能便被买卖,不能像一般商品一样参与市场竞争,其背后的监管力量是多重的。而资本市场的内在性要求所有上市资产都是全流通的,上市证券产品在按照风险和收益的原则等价交换,在金融期货等衍生工具推出后,买空卖空等会成为经常手段,特别是整个证券市场要求的公平、公正、公开,这是维护证券市场正常运行的基础。因此,当国企上市后,国企的内涵就与资本市场的内在性尖锐对立了,国企的垄断性与资本市场的“三公原则”相矛盾;国企的有限流动(股改后,国有股权流通仍要受上级部门监管)与资本市场的自由流动相矛盾。
第四,市场经济企业经营的无限性与国有企业的行政条块的刚性的矛盾。市场经济条件下,企业经营以利润最大化为原则,因而企业的经营范围是无限的,哪里能赚钱就去哪里。但是国企经营领域受到行政条块分割的影响,比如传言中国联通将要拆分;中运航运、中海发展等5家大型航运国企面临重组,重组后业务重新划分,各有各的势力范围。国资委《关于推进国有资本调整与国有企业重组的指导意见》明确,到2010年,中央企业数量将由现在的161家减少至80—100家,上海也将实施国资整合大计划。这种行政条块的刚性划分并不一定是按照经济逻辑进行的,但由于国企的属性特征,这种划分还会继续。市场障碍在逐渐拆除,国资委却在人为设置障碍,国企发展与规模经济规律相冲突;国资委的行政调配资源与边际收益递减规律相冲突。
三、对国有企业与资本市场改革的路径选择
在理清了国有企业以及资本市场存在的问题之后,我们需要思考国有企业及资本市场改革的路径选择问题。这些年,我们对国有企业改革的思路是“抓大放小”,国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》也继续了这一思路,要“完善国有资本有进有退、合理流动的机制”,“重要行业和关键领域”“增强国有经济控制力”,“放开搞活国有中小企业”。所谓“抓大”就是大企业坚持公有制,“放小”就是中小企业实行私有化。我们认为,这一思路是正确的,但是目前的实际操作出现了问题。
首先来讨论一下中小国有企业的私有化问题。目前我们主要采取的是管理层收购(MBO)的办法,虽然这种管理层收购已与真正的MBO精神 相去甚远,但确实在大规模地在我国各地经常性地上演。中小国有企业私有化的方向是对的,因为这样从根本上解决了国有企业所有者缺位的问题,但目前这种私有化的方式不对,没有信托责任的国企老总把企业做的很差,把会计帐面上的净资产弄得很低,甚至为零为负,所以不花什么钱或花很少的钱就可以把国企变成自己的私人企业,然后把工人推向社会。 工厂成了厂长的,为工厂辛苦打拼30年的工人却下岗了。改革的利益归于自己,改革的社会成本由全社会来负担,造成了社会新的不公平。反过来,我们可以看看东欧一些国家的私有化,虽然“私有化”的口号很早就喊出来了,但是其过程却是缓慢的,例如波兰一个船厂的私有化可以谈上五年,而我们半遮半掩的私有化的“效率”却高得多,三下五除二就完成了,工人在其中根本没有什么发言权,成为被驱赶的对象。社会不稳定的种子由此埋下了,“清算”成为将来民主化的阴影。
对中小国有企业的私有化,必须进行严格、公开的审计、评估,通过拍卖、招标等程序进行,而且要规定非管理层人员收购优先,同时工人要组成真正的工会组织,与收购人员进行安置谈判,这样尽最大可能保证国有资产不流失和社会的公正与稳定。拍卖国有企业所得,不应该笼统地划入地方财政,而且应该指定专用用途,比如可以抵冲养老金的空帐,或者支持义务教育、基本医疗等社会纯公共产品的供给。
其次,上市国有企业的部分私有化——国有股减持问题。也就是上市公司所进行的“股改”,基本思路就是出售部分国有股权,这是国有企业的部分私有化。对于政府决定进行股改,这个方向是正确的,我们没有任何的怀疑和犹豫,但是股改的方式本身不是一个正确的思维,在这一过程中不断地破坏着政府信用。国有股减持,英国有过成功的经验,我们不妨学习一下。英国1979年对公有企业进行的私有化改革就是全球少有的几个成功案例。英国所推行的政策是分三步执行的:第一步,在国有股股权不变的情况下,聘请职业经理人来经营这些企业。第二步,把经营状况好的国有企业拿到股票市场上进行国有股的减持,而坏的国有企业的股份是不减持的。为什么要让好的国有企业上市?就是因为国有企业的发展代表政府的信用,好的国有企业上市,才能够给股民带来福利。中国股票市场成立之初,上市的国有企业基本上都是糟糕的企业。这种企业给股民带来的是进一步剥削。英国政府非常理解这个道理,所以只会推出最好的国有企业进行国有股的减持,新加坡也继承了这种想法,可是我们就没有学会。第三步,国有股减持之后的企业,政府保留了一股“黄金股”。英国政府的目的就是在企业重大决策时避免损害国家利益。从我们的股改措施来看,哪一条符合这个定律?在我们股改过程中,发生的事情令人气愤,诸如在股改之前上市公司股权大量转移、上市公司通过顾问公司到证券公司营业大厅拿表格代替别人投票、甚至一些地方政府也趁机牟利。这些事情的发生,导致政府信用进一步的沦丧,中国股市因而无法健康持续的发展。
政府能否解决股市的问题,一定要看政府在市场所处的地位。1929年美国股市的崩盘比2001年中国股市的崩盘还要严重,市值从890亿美元跌到150亿美元。但是美国通过5年的重新培育,到1934年股票市场起死回生,从而创建了一个不败的美国。美国股市最后不但形成一个健康良性发展的趋势,而且负担美国“藏富于民”的良性分配任务。能产生这一结果的最重要原因,就是美国政府领悟到股票市场成功的关键,是严刑峻法中展现出来的政府信用让每个人都有信心。政府如何表现它自己的信用呢?那就是用严刑峻法来保护中小股民。美国成立了美国证监会(SEC)以及最严格的证券交易法。基本精神是“辩方举证”而不是“控方举证”。所以被指控的股票参与者开始就被假设有罪,要自己提交证据来证明无罪。美国证监会的执法也非常严格,它可以传讯任何人,拥有无限制的执法权力。 因为它所代表是美国中央政府的信用,这个信用是美国机构投资人奉公守法的主因,也是美国退休金与保险金能够进入美国股市的原因。
根据美国股票市场的思维,所谓股票市场就是全社会集资,把资金交给最有能力的职业经理人经营。社会大众怎么知道他最有能力呢?职业经理人就必须披露正确信息,这个时候政/府所扮演的角色就非常重要了。政府必须确保职业经理人所披露信息是真实的,而且必须确保这个人有一种责任感,即信托责任。这就是美国严刑峻法下的信托责任,而且是不容挑战的。上市公司的职业经理人不敢没有信托责任。如果这个职业经理人披露假消息,美国政府一定会以社会大众(或中小股民)利益为前提和职业经理人打官司,打到家破人亡、妻离子散为止。看看安然的事件就理解了,最后安然倒闭了,五大会计师行的安达信业倒闭了,合伙人自杀了。所以,在美国没有人胆敢“炒股票”,像中国股市“杭萧钢构”这样的事情,这样的处理方式 ,在美国股市是不可想象的。
所以,建立一个良性成熟的股票市场 是进行股改的前提,要做到这一步,就需要一个有决心的证券管理机构,而且管理机构不能在乎自己的权力、地位,必须想着为国家做点事。然后,要建立职业经理人制度,国有企业的经理人不能像公务员一样管理,不能实行政级别奖励,而必须按照市场的法则,实行期权激励,当然经营不好也要惩罚,这种惩罚也是市场性的,经营不好就“回家抱孩子”,意思是职业经理人生涯将终结,像惠普公司前CEO卡莉•费奥瑞娜那样。进行股改,要把最好的国有企业进行国有股的减持,那些亏损的上市公司不能股改,至少要经营得不亏损了才能股改,否则就是透支政府的信用。
第三,中央企业的上市与改革问题。根据国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,要在重要行业和关键领域增强国有经济控制力,实际上就是在一些行业继续实行垄断。以国家安全为借口,不让私人资本进入这些行业,实际上是行不通的,表面上爱国,实际上是不爱国的。在国际化背景下,你只能在一国内实行垄断,但在国际上你仍然不是垄断的,仍然面临着竞争。国内垄断的结果,根据经济的基本原理,一方面造成社会整体福利的减少,另一方面也导致国有企业不愿意提高科技创新能力,在国际层面来看不能做大做强。美国的军工企业、微软都是私人企业,但哪一个企业不涉及美国的国家安全,人家并不以此为理由实行国有企业垄断。美国的《反托拉斯法》反而要打破微软等企业的垄断,打破了垄断,人民的福利才会最大化,才能真正代表最广大人民的根本利益,也符合政府的利益。另外一个问题是,像通信、石油、银行等国有垄断企业,到香港、纽约等境外上市是不合适的,这等于让这些企业国内垄断所产生的垄断利益(实际上就是对民众的掠夺利益),送给外国人,让外国资本掌握中国国有企业才真正的威胁国家安全问题,即使上市也要在国内上市,让垄断的利益让人民共享,让发展的成果惠及人民。


主要参考书目
1. 莫童编著:《国有资产管理与资本运营》,上海交通大学出版社2004年版。
2. 莫童著:《公共经济学》,上海交通大学出版社2005年版。
3. 樊勇明,杜莉编著:《公共经济学》,复旦大学出版社2001年版。
4. 吴晓求主编:《证券投资学》,中国人民大学出版社2000年版。
5. 祝小兵、吴国祥编著:《金融交易与理财实务》,中央广播电视大学出版社2005年版。
6. 郎咸平等著《中国式MBO:布满鲜花的陷阱》,东方出版社2006年版。

作者:李克垣(上海交通大学MPA)
电子信箱:likeyuan@126.com

注释:


1、 国有企业,是“国家所有企业”的简称。历史发展到今天,“国有企业”这个名称已经不准确了。原来意义上政府直接经营的企业,成立有限责任公司或股份有限公司后,就是公司法上独立的法人了。按照公司法原理,不管是谁的资产,私人的也好,国家的也好,一旦形成出资,交给了公司,就形成了公司法人所有权,而法人所有权与出资人其他资产的所有权是相互独立的,出资人就不可以再对其所出资产拥有“所有权”,拥有其实是“股权”,包括资产收益、重大决策、选择经营管理者以及剩余财产分配权等权利。新出台的《中华人民共和国物权法》第五十五条规定,国家出资的企业,由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责,享有出资人权益。不再提对企业拥有“所有权”,这是一个历史的进步。
学过中学历史的人都知道东印度公司,这个公司给我们中国人带来了无穷的噩梦。
参见:郎咸平教授2005年12月21日在清华大学演讲全文实录。
“债转股”是由国有银行把坏呆帐剥离出来,成立国有金融资产管理公司,把对国有企业拥有的债权转变成股权,这是一个双赢的办法,一方面降低了银行的坏帐率,另一方面降低了国有企业的负债率。然后,把一些债转股的公司进行包装,达到上市条件,再把股票推向上市,在达到一定条件后,资产管理公司出售手中的股票。
参见莫童编著:《国有资产管理与资本运营》,上海交通大学出版社2004年版,序言第1页。
参见李仕明,唐小我:《国有企业不等于现代企业》,《经济体制改革》1998年第5期。
当然,也不能全部把责任推到证监会头上,制度设计之初就决定了如此。你证监会是国家的儿子,我国有企业也是国家的儿子,大家平起平坐,你凭什么监管我呀。

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