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论程序公正

王能干



［内容提要］在进行诉讼活动中，司法工作人员及诉讼参与人普遍比较重视的是实体法上的公正，而对于程序法上的不公正现象则比较宽容。实际上，无论是实体公正，还是程序公正，其根本目的都是一致的，均是为了实现实质上的正义。但是二者的侧重点则略有不同，程序应当具有公正性和合理性，因为公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。要达到普遍意义上的程序公正，必须在司法体制等方面进行改革，只有这样，才能达成司法体制改革的终极目标—正义的实现。



［关键词］程序 公正 司法体制改革



最近一段时间以来，通过媒体爆光了几起司法机关错误审理的案件。如湖北的“佘祥林杀妻案”，根据报道，湖北京山县人佘祥林因杀死妻子张在玉一审被判处死刑，二审撤销一审判决，重审改判15年有期徒刑，已经在监狱里服刑11年多，后来却发现其妻子平安归来。[①]虽然这起案件已经法院进行了改判，佘祥林也被宣告无罪释放，但其中留给人们的思索是相当深远的。一些重大的错判案件，诸如杀人案件的错判，更会引起社会公众对司法机关的不满，甚至对司法机关的公正性和权威性产生怀疑。这些现象的产生，有许多不可忽视的原因，比如司法体制的根源，立法上的漏洞，刑讯逼供的存在，司法工作人员的素质不高等，但程序不公正也是其主要因素。程序公正的问题，现在日益成为摆在司法机关面前的不可忽视的问题。但关于什么是程序公正，程序公正与程序正义之间是什么关系，程序公正与实体公正哪个更重要，如何才能实现程序公正，都需要我们进行认真的研究与探讨。在我国的诉讼活动中，司法工作人员及诉讼参与人普遍比较重视的是实体法上的公正，而对于程序法上的不公正现象则比较宽容。一度出现的关于实体公正和程序公正之争，最后演变成是重实体还是重程序的“轻重”之争，而对于程序公正的意义却鲜为关注。为此，笔者试图从程序公正的实质意义、程序公正的实现途径以及程序公正对司法体制改革的影响等几个方面着手，进行简单的分析。

一、程序公正的含义

要认识程序公正的含义，首先要了解程序的含义。程序，从法律学的角度来看，主要体现为“按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公正地听取各方意见，使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”[②]按照这种关于程序的观点，程序的一般意义在于处理某种特定问题时，应当遵循的一种规则。这种规则具备一定的时间顺序性，前后出现的行为之间存在特定的逻辑关系，程序一旦表现出来，不因任何外在的因素而改变，具有可被人们认识的客观性。但是，具有法律意义的程序，则与客观世界的程序有所区别，主要体现在法律上的程序是人为设计的，具有可操作性，也即具有一定的主观性。在主观性程序当中，又可以包含各种不同的具体程序，例如举行一个会议要有会议程序，举办一个比赛要有比赛程序。从更为广泛的和抽象的意义上说，例如物质生产的程序，社会分配的程序，等等。在所有这些主观性程序当中，最具有规范性、完整性和性的就是法律程序，而法律程序又可以包括立法程序、执法程序和司法程序。由于司法具有法律运行的最终性质，因此，司法程序就成为最典型的法律程序，也是人们最为关注的法律程序。比如法院审理案件时的庭审程序，什么时候进行证据质询，证人何时出庭，控辩双方发言的顺序，都是根据法律设计进行的，而这种设计可能通过立法进行改变，也可能会因为法官的人为意志发生顺序上的变化。因此，法律意义上的程序，是主观性和客观性的统一。正因为如此，才会产生程序公正的问题。

公正，简单地说就是指公平、正义、平等。在谈到程序公正的问题上，必须认识到，“程序问题与公正性必须结合起来考虑。”[③]具备法律意义的程序如司法程序等，由于能决定公民的生命权、财产权及其他权利的去向，因此具有相当重要的意义。通常认为，司法活动是解决所有社会纠纷的最后一道屏障，司法程序是否公正，直接反映一个社会对于正义的认识，是涉及到价值观的重大问题，所以，必须要对程序公正的概念加以合理的厘清与界定，否则，只会带来认识上的混乱，导致法律无法适用，公众的信仰发生危机。

程序公正，或者说正当性的程序，是指司法工作人员在审理各类案件时，根据法律特别是诉讼法的规定，在处理案件的各个环节中严格按照诉讼程序的规定办事，以确保当事人的各项诉讼权利能够得到有效实现。可以说，程序公正是司法公正的重要内容，在建立公正、公平、高效、廉洁的司法体制的过程中，确保程序公正具有十分重要的意义。

1.程序公正是司法公正的重要内容之一。司法公正具有严格执法的目的，但是，很长一段时间以来，有不少司法工作人员把处理案件结果上的公正视为司法公正的全部内容，他们认为，只要案件的最后裁判是公正的，那么即使在程序上有所疏漏也无足轻重。在这一观念的支配下，重实体轻程序成了一个带有普遍性的问题和倾向。随着司法改革的深化，如何确保程序公正已为立法机关及司法机关所关注。因为只有程序的公正，才能保证实体的公正。没有程序的公正，即使结果公正，也体现不出来，也会有人怀疑你，特别是败诉的一方就怀疑你有偏向。所以，在推进司法改革的过程中，必须牢固确立程序公正是司法公正的重要组成部分的观念，把确保程序公正作为司法改革的重点来抓。

2.程序公正是确保当事人诉讼权利得以实现的前提。当事人提起诉讼的目的，固然是为了求得裁判公正，使自己的合法权益得到保护。但合法权益的保护必须通过行使诉讼权利来实现。因此，能否充分行使好法律规定的各项诉讼权利事关当事人的实体权利能否得到保护，事关法律规定能否在司法实践中得到执行。在现代社会，随着公民法律意识的增强，倡导民主已成为一种趋势，而程序公正正是民主的必然产物。可以这么说，程序不公是对当事人基本权利的一种剥夺。没有程序上的公正，实体公正就会成为一句空话，法律规定的当事人诉讼权利也就无从实现。

3.程序公正是司法机关区别于其它部门办案的重要标志。在我国，除了司法机关审理案件外，有一部分纠纷是通过非诉讼途径予以解决的，如调解委员会调处民间纠纷，律师居中调解等。但纠纷一旦进人诉讼状态，司法机关在严格执行实体法的同时，还必须严格按

照诉讼法规定的操作程序来办理，这是司法机关区别于其它部门办案的重要标志。如果司法机关把各种诉讼程序弃之不顾，则把自己的司法活动混同于了其它部门的调解活动，这是于法有悖的，也是与司法机关的性质相违背的。

二、程序公正与程序正义的区别

目前很多学者在认识程序公正与程序正义的问题上，往往把两者互相混淆，认为程序公正就是程序正义，只有在程序上达到了公正的要求，就一定能实现案件处理结果上的正义。其实，程序公正与程序正义之间还是存在着较大的区别的，特别是二者的含义和逻辑顺序是有所不同的。程序正义强调的是程序的效果和价值，程序公正则着眼于程序本身的品质，程序正义是比较抽象的概念，程序公正则是比较具体的概念。

程序正义，“是这样一种法律精神或者法律理念，即任何法律决定必须经过正当的程序，而这种程序的正当性体现为特定的主体根据法律规定和法律授权所作出的与程序有关的行为。”根据这一定义，程序正义与程序公正之间的主要区别体现在以下两点：

1.程序正义是一种法律精神或者法律理念，它主要存在于司法工作人人员的法律精神中，或者是社会公众对法律的一种价值判断。公众参与到司法活动中来，其根本目的不是为了尝试法律是否对其公平，而是想依托法律使其权利获得公正的保护，而参与的本身，能直接体现公众对法律的认识，因此，程序正义能很好地实现这一目的。程序公正，是实现程序正义的最根本途径，但是，无论是程序公正还是程序正义，它们与实质上的正义都是存在着一定的差距的，与公众心目中尽善尽美的正义观永远达不到一致。而公众参与了司法活动，用自身的体会理解了程序的公正，则有助于其对正义信仰的追求保持稳固性，反之，如果公众认为司法程序是不合理的，在参与司法活动的时候受到了不公正的待遇甚至受到伤害，则无论结果怎样，都会动摇其对正义抱有的一贯恒心。

2.程序正义要求任何法律决定必须经过正当的程序，程序公正是实现程序正义的必经途径。在司法活动中，只有经过了公正的程序进行处理的案件，才有可能最接近于程序正义，没有公正的程序，就永远也不可能实现程序正义。

三、程序公正与实体公正的辩证关系

实体公正与程序公正的关系，实质上可以置换为实体法和程序法的关系问题。而关于实体法和程序法的关系，历来存在着两种针锋相对的观点：程序工具主义和程序本位主义。程序工具主义认为，程序法只不过是实体法的一个工具，只要实体公正了，程序上存在一些瑕疵是可以忽略的。程序本位主义则认为，既然实体公正难以实现，也不可能百分之百地实现，因为在处理案件时不可能百分之百地还原案件的真实，所有对案件的处理就是建立在对证据的审查机制上的，因此，必须在一些程序上给予严格的要求，这样，即使实体结果看起来好象是不公正的，但由于程序上是公正的，也可以减少不必要的纠纷。其实，程序法相对于实体法具有某种独立性。

云南省楚雄彝族自治洲人大常委会


中国人民政治协商会议楚雄彝族自治州委员会提案工作条例



　（1992年10月政协楚雄彝族自治州第五届委员会常务委员会第二次会议审议通过，2001年6月政协楚雄彝族自治州第六届委员会常务委员会第十八次会议第一次修订，2006年8月政协楚雄彝族自治州第七届委员会常务委员会第十七次会议第二次修订）

　　　　　　　　　　　　第一章　总　　则

　　第一条　人民政协提案（以下简称提案）是人民政协履行职能的重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体，是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。为充分发挥提案在履行人民政协政治协商、民主监督、参政议政职能中的重要作用，根据《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和省、州有关规定，参照《中国人民政治协商会议云南省委员会提案工作条例》，结合政协楚雄州委员会（以下简称州政协）工作实际，制定本条例。
　　第二条　提案是政协委员、参加政协的党派、人民团体和政协专门委员会向政协全体会议（以下简称全会）或者常务委员会（以下简称常委会）提出的、经提案审查委员会或者提案委员会审查立案后，交承办单位办理的书面意见和建议。
　　第三条　提案工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领和基本经验，全面贯彻科学发展观，充分发扬民主，广开言路，调动一切积极因素，为构建彝州和谐社会，建设活力楚雄，实现全州经济社会又快又好的发展服务。
　　第四条　提案工作要坚持围绕中心、服务大局、提高质量、讲求实效的方针，切实加强制度化、规范化、程序化建设，努力提高提案质量、办理质量和服务质量。
　　第五条　提案工作是人民政协一项全局性工作，政协委员、参加政协的党派、人民团体和政协专门委员会应当密切协作，共同参与提案工作，充分利用提案的方式履行职能。
　　第六条　州政协全会听取和审议常委会关于提案工作情况的报告，听取提案审查委员会或者提案委员会关于提案审查情况的报告。
　　第七条　每届政协第一次全会设立提案审查委员会，由主任、副主任和委员若干人组成，成员一般从本届政协委员中产生，由全会预备会议决定，负责本次会议提案审查立案工作，并向全会报告提案审查情况。

　　　　　　　　　　　　第二章 提案委员会

　　第八条　提案委员会是在州政协常委会和主席会议领导下，负责提案工作的常设机构，列入专门委员会序列，每届任期五年。提案委员会由主任、副主任和委员若干人组成，人选从本届政协委员中产生，由本届政协第一次常委会议决定。根据工作需要，可以吸收少量非政协委员的同志作为提案委员会特聘委员，参加提案委员会工作，人员由提案委员会主任会议提出，报主席会议审定。
　　第九条　提案委员会的职责：
　 （一）制定政协全会期间提案工作方案和提案委员会年度工作计划；
　 （二）依照本条例的规定，组织征集提案，为提案者提供咨询和业务指导等服务；
　 （三）对征集到的提案审查立案，协商确定承办单位，向全会报告全会期间提案审查情况，组织提案交办；
　 （四）对提案办理工作进行检查和督促，对办理不符合要求的，及时商请并督促承办单位重新办理；
　 （五）推荐重点提案和优秀提案；
　 （六）向政协全会、常委会议、主席会议报告工作；
　 （七）起草相关的办法、规定，报常委会议或者主席会议审定后施行；
　 （八）对提案进行综合分析，向有关领导和部门反映重要意见和建议；
　 （九）组织提案工作的宣传报道，扩大提案的社会影响；
　 （十）负责委员提案业务知识培训，组织相关的学习、调研、考察、视察等；
　 （十一）加强与政协委员、参加政协的党派、人民团体和政协专门委员会的联系与协作；
　 （十二）加强与中共楚雄州委办公室、楚雄州人大常委会办公室、楚雄州人民政府办公室及各承办单位的联系；
　 （十三）接受省政协提案委员会的指导，加强与省内外各地政协提案委员会的联系，学习各地的先进经验；
　 （十四）加强与州内县（市）政协的联系，深入基层，了解情况，总结交流经验，对提案工作进行调研和业务指导，推进全州政协提案工作；
　 （十五）当年提案办理工作结束后，将有关资料立卷归档。
　　第十条　对楚雄州经济和社会发展产生积极影响、发挥较大作用的提案，由提案委员会组织评选，报主席会议审定后，以州政协名义每年给予表彰、奖励。
对办理提案有显著成绩的承办单位、个人以及全州各级政协长期从事提案工作并有显著成绩的单位和个人，由州政协在届末给予表彰、奖励。
　　第十一条　提案委员会全体会议一般每季度举行一次，必要时可临时召集，主任会议根据需要举行。
　　第十二条　提案工作中的重要事项，由提案委员会会议或者主任会议研究决定，以提案委员会名义形成的报告，由提案委员会全体会议或者主任会议讨论通过。

　　　　　　　　　　　　第三章　　提案的提出

　　第十三条　提案的提出方式：
　 （一）州政协委员、在楚的省政协委员可以个人名义或者联名方式提出提案；
　 （二）参加州政协的党派、人民团体可以本党派、团体名义提出提案；
　 （三）州政协各专门委员会可以本专门委员会名义提出提案；
　 （四）参加州政协的党派、人民团体以及州政协专门委员会就共同关心的问题可以联合提出提案；
　 （五）州政协全会期间，可以界别、小组或者联组名义提出提案。
　　第十四条　提案的基本要求：
　 （一）提案应该在调查研究基础上，围绕州委、州政府的中心工作和全州改革、发展、稳定中的重大问题以及人民群众普遍关心的热点、难点问题建言献策，也可以对楚雄州党政机关及其工作人员的工作提出建议和批评；
　 （二）提案应当坚持严肃性、科学性和可行性，一事一案，实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体的建议；
　 （三）提案须按照规定的格式和要求，使用统一制发的提案纸，书写规范，字迹工整，提倡打印，姓名、通信地址和联系电话号码准确清楚；
　 （四）委员联名提案应当经全体提案者认真讨论，发起人签名应列于首位；以界别、小组或联组名义提出的提案，由召集人签名；以党派、人民团体、政协专门委员会名义提出的提案，须加盖公章。
　　第十五条　提案可在政协全会期间提出，也可在闭会期间提出。

　　　　　　　　 第四章　　提案的审查和处理

　　第十六条　提案审查委员会、提案委员会本着尊重和维护提案者的民主权利，保证提案质量的原则，依照本条例的有关规定，对收到的提案进行审查，符合规定的，予以立案。
　　第十七条　有下列情况之一的，不予立案：
　 （一）涉及党和国家秘密的；
　 （二）国家明令禁止或者有损国家、公众利益的；
　 （三）中共党员对党内有关组织、人事安排等方面有意见或者民主党派成员反映本组织内部问题的；
　 （四）进入民事、刑事、行政诉讼以及仲裁程序的；
　 （五）属于学术研讨的；
　 （六）为本人或者亲属解决个人问题的；
　 （七）宣传、推介具体作品、产品或者带有商业广告性质的；
　 （八）指名举报的；
　 （九）所提问题不属于本州职权范围解决的；
　 （十）不按规定格式和要求提交或者内容空泛，没有具体建议的；
　 （十一）其他不宜作提案提出的。
　　未予立案的，由提案委员会根据情况作适当处理。
　　第十八条　在全会提案截止时间之前提交的提案，由大会秘书处提案组提出初审意见，提案审查委员会或者提案委员会审定，截止时间以后提交的提案，由提案委员会主任办公会议审定。
　　第十九条　对内容重要、事关全局的提案，提案委员会可提请主席会议审议通过后，以州政协建议案形式向有关方面提出。
　　第二十条　对反映党政部门亟待解决、人民群众普遍关心的问题，并具有较强可行性的提案，提案委员会可以报请主席会议审议，确定为重点提案。重点提案须及时报请有关领导批示，以便承办单位重点办理。
　　第二十一条　参加政协的党派、人民团体、政协专门委员会的提案和其他重要提案，提案委员会应当有选择地报送州委、州政府、州政协领导，并提出督办建议。
　　第二十二条　经审查立案的提案，以州政协的名义，按归口管理的原则及时交办。全会期间的提案，召开提案交办会集中交办；闭会期间的提案，个别交办。承办单位对交办的提案，如有不属于本单位职责范围的或者本单位难以单独办理的，应当在收到提案后的十个工作日内与州政协提案委员会联系，以便重新确定承办单位。

　　　　　　　　　　　　　 第五章　提案办理

　　第二十三条　提案承办单位是指办理提案的中共楚雄州委有关部门、楚雄州人大常委会办公室、楚雄州人民政府及有关部门、楚雄州政协办公室、楚雄州中级人民法院、楚雄州人民检察院、省属驻楚单位，各县（市）党委、人民政府，有关人民团体以及法律授权的具有管理公共事务职能的组织。
　　第二十四条　提案承办单位应根据国家法律、法规、政策和有关规定要求认真办理提案，并按时限以正式文件答复提案者。
　 （一）提案承办单位应当重视提案办理工作，做到有领导分管，专人负责，按照先面商、后答复、抓落实的原则，建立健全责任制，规范工作程序，并把办理工作列入对公务员、工作人员的考核内容。
　 （二）涉及两个或者两个以上单位会同办理的提案，主办单位应当主动与会办单位协商，会办单位应当积极配合，及时将会办意见书面送达主办单位，由主办单位牵头，统一意见，答复提案者。两个或者两个以上单位分别办理的提案，由各承办单位分别办理并答复提案者。
　 （三）办理提案应当认真负责，积极主动，狠抓落实，注重实效，避免敷衍塞责。凡是有条件解决的，要及时解决；需要列入计划逐步解决的，应当说明解决问题的思路和措施，并积极创造条件，逐步落实。对不予采纳或者不能解决的，应当说明情由。承办单位对承诺正在解决或者列入计划解决的问题，应注重落实，并及时向提案者反馈。
　 （四）在提案办理过程中，承办单位应当主动加强与提案者的联系，及时沟通情况，共商解决问题的方法及措施。提案者也可以主动向承办单位了解有关提案办理情况，参与提案的办理。州政协提案委员会应当成为承办单位和提案者之间的桥梁和纽带，积极参与提案的协商办理，做好协调工作，促进二者之间的联系和沟通。
　 （五）对重点提案，可以采取州政协提案委员会、提案者、承办单位相结合的面商、座谈、相互走访、实地考察、专题调研等方式推动办理，保证办理质量。对提案中当年不能解决的重要问题，要跟踪督办，促进落实。
　 （六）承办单位接到提案后，一般应在三个月内办复完毕；问题复杂、办理难度大的提案，办复期可适当延长，但延长时间不超过三个月；如确有特殊情况，不能按期办复的，应当及时与提案委员会联系，说明情况并商定办复时限。
　 （七）承办单位在每年提案办理完毕后，应当进行总结，并将总结材料报送提案委员会。承办单位对办理提案有显著成绩的下属部门和个人应当予以表彰、奖励。每年年末，由州委办公室、州政府办公室领导向州政协提案委员会全体委员会议通报党群系统和政府系统的提案办理情况。
　　第二十五条　提案复文的要求：
　 （一）提案复文须用各承办单位正式文件答复，按照公文行文规范要求，注明签发人、联系人、联系电话并加盖单位公章。
　 （二）提案复文要有针对性。承办单位应当就提案所提问题认真答复，力求解决问题。提案所提问题已经解决或者基本解决的，用“A”作标记；所提问题正在解决或者已被列入计划准备解决的，用“B”作标记；所提问题因受目前条件限制或者其他原因只能以后研究解决的，用“C”作标记；所提问题留作参考或者不可行的，用“D”作标记。“A、B、C、D”标记，统一标注在复文第一页右上角。
　 （三）提案复文主送提案者，并抄送州政协提案委员会二份。州委有关部门、州人大常委会办公室、州政协办公室、州中级人民法院、州人民检察院、有关人民团体等承办的提案，复文同时抄送州委办公室。州政府有关部门承办的提案，复文同时抄送州政府办公室。承办单位在给提案者复文时应当同时附三份《提案答复反馈意见表》，征询提案者对办理工作的意见。提案者对办理表示不满意或者答复格式不符合要求的，承办单位应当重新办理，作进一步答复。复文内容涉及其他单位的，应当同时抄送其他单位。

　　　　　　　　　　第六章　附　　则

　　第二十六条　本条例经州政协常委会审议通过后施行。
　　第二十七条　本条例由州政协提案委员会负责解释。