深圳经济特区建设监理条例
广东省人大常委会
深圳经济特区建设监理条例
广东省人大常委会
（1995年9月15日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第二次会议通过 1995年9月18日公布 1996年1月1日起施行）
目 录
第一章 总 则
第二章 监理的内容
第三章 监理工程师
第四章 监理工程师事务所
第五章 监理工程师协会
第六章 监理业务的实施
第七章 外资、中外合资和国外贷款工程建设项目的监理
第八章 罚 则
第九章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了确立工程建设监理制度，规范监理工程师的执业活动，促进工程建设项目管理的科学化、专业化，提高工程建设的投资效益和管理水平，根据深圳经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。
第二条 本条例所称建设监理（以下简称监理），是指监理工程师事务所受业主的委托，依据国家关于工程建设的法律、法规、规章以及其他有法律拘束力的文件，对工程建设实施的监督管理。
第三条 本条例所称监理工程师事务所，是指依法成立的接受业主委托对工程建设实施监督管理的社会中介组织。
本条例所称业主，是指建设项目的投资者。建设项目由政府投资的，建设单位为该建设项目的业主。
第四条 工程承包人及有关单位应接受监理工程师对其工程建设行为的监理。
本条例所称工程承包人，是指承包工程勘察设计的勘察设计单位和承包工程施工的承建商。
第五条 总投资额在三百万元以上的新建、扩建、改建工程项目的施工准备、施工、保修各阶段均应依本条例实行监理。
前款工程项目以外的建设工程以及前款工程项目的建设前期、设计阶段是否实行监理，由业主决定。
第六条 深圳市人民政府建设行政主管部门（以下简称市主管部门）是监理的主管部门，区人民政府建设行政主管部门（以下简称区主管部门）在市主管部门指导下负责其权限范围内监理的监督管理。
市主管部门的主要职责是：
（一）贯彻执行建设监理法律、法规、规章，制定具体的监理管理办法并组织实施；
（二）审批设立监理工程师事务所的申请，核发执业许可证书；
（三）负责外地和境外监理机构进入特区从事监理业务的资格审查与注册管理；
（四）负责监理工程师事务所的资质等级的初审、申报和管理；
（五）负责监理工程师资格的初审、申报和管理；
（六）审批监理工程师的注册申请，核发执业证书；
（七）协调监理工程师事务所与业主及参与工程建设各方之间的关系，对其工程建设行为进行监督和管理；
（八）监督、管理、指导监理工程师事务所和深圳市监理工程师协会（以下简称市监理工程师协会）的工作；
（九）依据本条例对违法行为实施处罚；
（十）深圳市人民政府规定的其他职责。
第七条 监理工程师事务所和监理工程师必须遵守法律、法规，遵守监理工程师行业的执业纪律和道德准则，恪守科学、公正、诚实信用的原则。
监理工程师事务所和监理工程师依法执业，受法律保护。
第二章 监理的内容
第八条 监理可分为建设前期阶段监理、设计阶段监理、施工准备阶段监理、施工阶段监理和保修阶段监理。
第九条 建设前期阶段监理的内容：
（一）投资项目的决策咨询；
（二）建设项目的可行性研究；
（三）编制设计任务书。
第十条 设计阶段监理的内容：
（一）协助业主提出设计要求，参与评选设计方案；
（二）参与选择勘察、设计单位，协助业主签订勘察设计合同并监督合同的实施；
（三）督促设计单位限额设计、优化设计；
（四）审核设计是否符合规划设计要点，能否满足业主提出的功能使用要求；
（五）审核设计方案的技术经济指标的合理性；
（六）审核设计是否满足国家规定的具体要求和设计规范；
（七）分析设计的施工可行性和经济性。
第十一条 施工准备阶段监理的内容：
（一）受业主委托组织招标，编制与发送招标文件，组织评审投标书，提出定标意见；
（二）核查施工图预算；
（三）协助业主签订与工程有关的合同。
第十二条 施工阶段监理的内容：
（一）协助业主与承建商编写开工报告，协助业主办理开工手续；
（二）确认承建商选择的分包商；
（三）组织施工图纸会审；
（四）审核承建商提出的施工组织设计、施工技术方案、施工进度计划、施工质量保证体系和施工安全保证体系；
（五）督促、检查承建商严格执行工程承包合同和国家工程技术规范、标准，协调业主和承建商之间的关系；
（六）审核承建商或业主提供的材料、构配件和设备的数量及质量；
（七）控制工程进度、质量和投资，督促、检查承建商落实施工安全保证措施；
（八）组织分项工程和隐蔽工程的检查、验收，签发工程付款凭证；
（九）负责施工现场签证；
（十）监管房地产预售款的专款专用，书面通知房地产预售款监管机构向房地产转让人划款；
（十一）督促承建商整理合同文件和技术档案资料；
（十二）组织业主和工程承包人进行工程竣工初步验收；
（十三）提出竣工验收申请报告；
（十四）参加工程验收，审查工程结算。
第十三条 保修阶段监理的主要内容为负责检查工程状况，参与鉴定质量责任，督促承建商回访、监督保修直至达到规定的质量标准。
第三章 监理工程师
第十四条 本条例所称监理工程师，是指经注册持有监理工程师执业证书，并受业主委托从事建设工程监理的专业人员。
禁止未经注册的人员以监理工程师的名义从事工程建设监理业务。
第十五条 监理工程师执业必须加入监理工程师事务所。
第十六条 申请监理工程师执业，应由申请人向市监理工程师协会提交如下材料：
（一）个人申请报告；
（二）监理工程师资格证书；
（三）专职从事监理工作二年以上的证明；
（四）监理工程师事务所与申请人的聘用合同或工作调动证明；
（五）二名监理工程师的推荐书；
（六）以往参与过的主要监理工程目录；
（七）居民身份证。
第十七条 市监理工程师协会自接到申请人的注册申请之日起二十日内提出审核意见，报市主管部门审批。
市主管部门自收到审核意见和申请材料之日起三十日内，应当作出批准或不批准的决定。对批准的，应当向申请人颁发执业证书；对不批准的，应自决定之日起十五日内通知申请人，并书面说明理由。
第十八条 申请人有下列情形之一的，市主管部门不予注册；已注册的，撤销注册，收加执业证书。
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）被判处有期徒刑以上刑罚，刑满释放未逾三年的，但过失犯罪的除外；
（三）因经济违法行为受行政处罚或撤职以上行政处分未逾三年的；
（四）受吊销监理工程师执业证书的处罚未逾五年的；
（五）丧失债务清偿能力的；
（六）提供虚假注册申请材料的；
（七）法律、法规规定的其他不予注册或应予撤销注册的。
被撤销注册的人员可以重新申请注册，但必须符合本条例的有关规定。
第十九条 市主管部门对监理工程师应当每年进行年审。年审合格者方可继续执业。
第二十条 监理工程师应当自领取执业证书之日起一个月内向市监理工程师协会申请登录。
市监理工程师协会应当建立监理工程师名册，并应报市主管部门备案。
市监理工程师协会应当每年在市主管部门指定的报刊上公告监理工程师名册。
第二十一条 监理工程师不得涂改、出租、出借、转让或出卖执业证书，不得同时在二个或二个以上的监理工程师事务所任职。
第四章 监理工程师事务所
第二十二条 监理工程师事务所是监理工程师的执业机构，其组织形式分为法人监理工程师事务所、合伙监理工程师事务所、个人监理工程师事务所。
第二十三条 设立法人监理工程师事务所的，应当具备下列条件：
（一）有十名以上具有监理工程师资格的专职从业人员，其中至少应有五名以上持有监理工程师执业证书；
（二）负责人和技术负责人必须具有高级工程师或高级建筑师职称，持有监理工程师执业证书，具有深圳市户口；
（三）专职从业人员专业搭配合理，其中至少应有三名高级工程师、一名高级建筑师和一名高级经济师；
（四）注册资本二百万元以上；
（五）有固定的办公场所和必要的设施。
法人监理工程师事务所，以其全部资产对其债务承担责任。
第二十四条 设立合伙监理工程师事务所的，应当具备下列条件：
（一）有三名以上合伙人，其中至少二名具有深圳市户口；
（二）合伙人必须持有监理工程师执业证书，专职从事监理业务五年以上，其中在深圳市建设监理行业从事监理业务二年以上，且无不良执业记录；
（三）合伙人中至少二名具有高级工程师或高级建筑师职称；
（四）有十名以上具有监理工程师资格的专职从业人员，且从业人员的专业搭配合理，其中至少应有三名高级工程师、一名高级建筑师和一名高级经济师；
（五）注册资本一百万元以上；
（六）有固定的办公场所和必要的设施。
合伙人对合伙监理工程师事务所的债务，负无限连带责任。
第二十五条 设立个人监理工程师事务所的，申请人应当具备下列条件：
（一）有深圳市户口；
（二）持有监理工程师执业证书，专职从事建设监理业务十年以上，其中在深圳市建设监理行业工作五年以上，且无不良执业记录；
（三）具有高级工程师或高级建筑师职称；
（四）注册资本一百万元以上；
（五）有固定的办公场所和必要的设施；
（六）聘请十名以上具有监理工程师资格的专职从业人员，且从业人员的专业搭配合理，其中至少应有三名高级工程师、一名高级建筑师和一名高级经济师。
个人监理工程师事务所的名称，应当标明申请人的姓名。申请人对个人监理工程师事务所的债务负无限责任。
第二十六条 申请设立监理工程师事务所，除应分别具备本条例第二十三条或者第二十四条或者第二十五条规定的条件外，申请人还应向市主管部门提交下列文件：
（一）设立申请书；
（二）从业监理人员的名单、简历、监理工程师资格证书、监理工程师执业证书；
（三）从业监理人员的居民身份证；
（四）监理工程师事务所章程。
第二十七条 市主管部门受理设立监理工程师事务所的申请后，应在四十五日内决定是否批准。设立申请批准后，发给监理工程师事务所执业许可证书；设立申请不予批准的，应自作出决定之日起十五日内通知申请人，并书面说明理由。
申请人领取监理工程师事务所执业许可证书后，应当向市监理工程师协会申请登录。申请登录后，方可开业。
第二十八条 监理工程师事务所执业许可证书实行年度验审制度。年审合格，方可继续开业。
第二十九条 监理工程师事务所成立后，因各种原因丧失设立条件的，由市主管部门责令其暂停执业；逾期六十日仍达不到规定条件的，应予撤销。
第三十条 监理工程师事务所设立分支机构的，应当经市主管部门批准。
第三十一条 深圳市外的监理工程师事务所进入特区从事监理业务，应当向市主管部门提出申请，领取执业许可证书并在市监理工程师协会登录后方能承接监理业务。
深圳市外监理工程师事务所进入特区从事监理业务的条件和审批程序，由市主管部门另行规定。
第三十二条 境外建设工程监理机构来特区临时执业，应当按照国家有关规定并经市主管部门批准。
第三十三条 监理工程师事务所自领取执业许可证书之日起一年内暂不核定资质等级，在此期间内须在经核定的临时监理业务范围内从事监理业务。
未核定资质等级的监理工程师事务所，只能从事楼层十八层以下、跨度二十四米以下的一般工业与民用建设工程和高度五十米以下的高耸构筑工程以及投资一千万元以下的其他工程的监理业务。
监理工程师事务所自领取执业许可证书满一年之日起可以向市主管部门申请资质初审，市主管部门初审合格后，报国家规定的资质管理部门复审，申请核发资质等级证书。
第三十四条 监理工程师事务所领取资质等级证书后，须按下列规定在各自的业务范围内从事监理业务：
（一）甲级监理工程师事务所可以承接各类建设工程监理业务；
（二）乙级监理工程师事务所可以承接楼层三十五层以下、跨度三十六米以下的一般工业与民用建筑工程和高度一百五十米以下的高耸构筑工程以及国家建设行政主管部门规定的二等其他类、二等以下其他类建筑安装工程的监理业务；
（三）丙级监理工程师事务所可以承接楼层二十五层以下、跨度二十七米以下的一般工业与民用建筑工程和高度一百米以下的高耸构筑工程以及国家建设行政主管部门规定的三等其他类建筑安装工程的监理业务。
第三十五条 监理工程师事务所自领取资质等级证书满一年之日起可以向市主管部门申请资质升级初审，市主管部门初审合格后报国家规定的资质管理部门复审。
第三十六条 监理工程师事务所不得伪造、涂改、出租、出借、转让或出卖执业许可证书和资质等级证书。
第三十七条 监理工程师事务所应当按业务收入的百分之五提取风险基金。
风险基金专门用于监理工程师事务所执业中造成的损害赔偿。
第五章 监理工程师协会
第三十八条 市监理工程师协会是依法登记成立的对监理工程师及监理工程师事务所进行行业管理的社会团体。
市监理工程师协会的章程应经会员大会通过，并报市主管部门批准。
第三十九条 市监理工程师协会的职责：
（一）保障监理工程师依法执业，维护监理工程师的合法权益，反映监理工程师行业的意见和要求；
（二）办理监理工程师和监理工程师事务所的登录、公告；
（三）办理监理工程师执业申请的初审；
（四）拟定监理工程师执业规则和制度；
（五）对违法违规的监理工程师和监理工程师事务所提出处罚意见；
（六）组织会员开展监理工程师工作理论与实务研讨活动，总结、交流业务经验，宣传监理工程师制度，推动监理业务的开展；
（七）对监理工程师进行业务培训和执业纪律、职业道德教育；
（八）调解监理工程师事务所与业主之间的争议；
（九）发展同境外建设监理同行的联系。
第四十条 市监理工程师协会会员分为团体会员和个人会员。
在特区注册登记的监理工程师事务所应当加入市监理工程师协会，成为团体会员。
在特区内的监理工程师事务所执业的监理工程师应当加入市监理工程师协会，成为个人会员。
第四十一条 市监理工程师协会成立惩戒委员会，对监理工程师和监理工程师事务所违反法律、法规、职业道德和行业纪律的行为，提出惩戒意见，报市主管部门审核批准。
惩戒委员会由市监理工程师协会工作人员、市主管部门工作人员、监理工程师和社会知名人士七至九名组成。
第六章 监理业务的实施
第四十二条 业主可以自由选择监理工程师事务所。但政府投资、行政事业单位自筹资金投资、国有企业投资的建设工程，应当通过招标方式选择监理工程师事务所。
业主可以委托一个监理工程师事务所承担其所投资的建设工程各阶段的监理任务，也可以委托多个监理工程师事务所分别承担不同阶段的监理任务。
第四十三条 业主与监理工程师事务所应当签订书面监理合同，明确双方的权利义务。
监理合同应当采用由市主管部门制定的标准文本。
监理合同应当自正式签订之日起十五日内报市主管部门备案。
第四十四条 监理工程师事务所不得转让监理业务。
第四十五条 监理工程师事务所不得与其所监理工程的工程承包人、设备制造商和材料供应商发生经营关系或隶属关系，不得是这些单位的投资者或合伙经营者。
第四十六条 监理工程师事务所不得为其自身或其投资者投资所建的工程实施监理。
第四十七条 监理工程师事务所的从业人员不得承包经营施工业务和建材销售业务，也不得在国家机关、承建商、设备制造商和材料供应商等处任职。
第四十八条 监理工程师事务所应当根据所承担的监理业务，成立由总监理工程师或其代表、监理工程师及其他监理人员组成的工程项目监理机构。
工程项目监理机构实行总监理工程师或其代表负责制。
承担施工阶段监理业务的监理机构应当进驻施工现场，其派驻现场的监理工程师应当适应该阶段监理业务。
第四十九条 实施监理前，业主应向工程承包人及有关单位发出书面通知，告知其监理工程师事务所名称、监理内容、总监理工程师或其代表姓名及权限等事项；总监理工程师或其代表也应向上述有关单位发出书面通知，告知项目监理机构组成人员的姓名及权限。
第五十条 实施监理过程中，业主对工程承包人及有关单位的任何指令均应通过总监理工程师或其代表发布。
总监理工程师或其代表认为业主发出的指令违反法律、法规、规章及有关规定的，有权拒绝执行，并书面通知业主；业主对此有异议的，可报告市或区主管部门处理。
第五十一条 实施监理过程中，工程所用材料进场验收合格书、工序交接验收合格书、工程款支付通知及停工通知、复工通知均应当由总监理工程师或其代表签发。
第五十二条 工程承包人及有关单位应当按照监理工程师事务所的要求提供必要的设计资料、施工原始记录、检测记录等技术、经济资料。
第五十三条 监理工程师事务所应当严格履行监理职责。根据监理合同的规定应该实施监理的事项，监理工程师事先没有说明又不按时实施的，视同已被监理工程师认可。
由于监理工程师不履行监理职责或监理工作失误造成经济损失的，监理工程师事务所应当承担相应的赔偿责任；由此造成工程质量缺陷的，适用有关法律、法规的规定。
第五十四条 监理人员不履行监理职责的或不称职的，业主有权要求监理工程师事务所更换。
第五十五条 总监理工程师或其代表无权自行变更业主与承包人或其他有关单位签订的合同，确需变更合同的，应当及时向业主提出建议，协助双方变更合同。
第五十六条 发生下列情形之一的，业主和监理工程师事务所可以变更或解除监理合同：
（一）经当事人双方协商一致，并且不会因此而损害国家利益和他人合法权益的；
（二）因不可抗力致使监理合同无法履行或者不能全部履行的；
（三）因一方违约，使监理合同履行成为不必要的；
（四）监理工程师事务所解散或丧失监理资格或监理工程师事务所及其从业人员作出有损业主利益行为的；
（五）业主强迫监理工程师事务所及其从业人员执行其违背法律、法规、规章及有关规定的指令，经劝导、说服无效的；
（六）出现监理合同约定的变更或者解除合同条件的。
双方协商变更或解除合同的，应当订立书面协议。
一方当事人根据本条第一款第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项的规定要求变更或者解除合同的，应当及时书面通知对方。
第五十七条 因变更或者解除监理合同致使当事人遭受损失的，有过错的一方应当承担赔偿责任。
第五十八条 各监理阶段的监理费按所监理工程的估算投资或设计概算、施工图预算、工程结算总造价的一定比例分别计取。
监理收费标准，由市主管部门会同市人民政府物价行政主管部门另行规定。
第五十九条 监理合同所订定的监理收费不得低于市主管部门规定的最低标准。
监理工程师事务所不得以降低收费作为竞争手段。
第七章 外资、中外合资和国外贷款工程建设项目的监理
第六十条 境外企业、其他经济组织或个人在特区内独立投资的工程建设项目，需要委托境外监理机构承担监理时，应当聘请境内监理工程师事务所参加，进行合作监理。
中外合资建设项目，凡境内监理工程师事务所能够承担监理业务的，应当委托境内监理工程师事务所监理。境内监理工程师事务所不能承担监理业务的，经市主管部门批准，可以聘请境外监理机构与境内监理工程师事务所进行合作监理。
国外贷款建设项目，由境内监理工程师事务所承担监理。如果贷款方要求境外监理机构参加监理的，境外监理机构应当与境内监理工程师事务所合作监理。
第六十一条 境外监理机构与境内监理工作师事务所从事合作监理，应当由与其有业务往来的银行担保，经市主管部门审批，取得执业许可证书，方可执业。
第六十二条 境外监理机构申请执业许可证书，应当向市主管部门提供下列材料：
（一）注册国家（地区）政府出具的注册证明书；
（二）境外监理机构所在国出具的建设监理资质等级证书；
（三）专业技术水平的证明材料；
（四）承担过监理业务的证明材料；
（五）近期资产负债表，开户银行或其他金融机构出具的资信证明；
（六）拟派遣监理工程师的授权书和姓名、国籍、简历、技术职称；
（七）担保银行的名称、地址和同意提供担保的证明文件。
上列材料采用外国文字书写的，申请人应同时提供中文译本。市主管部门审批时以中文译本为准。
第六十三条 中外合作监理，必须签订合作监理合同。
合作监理合同应当包括下列内容：
（一）监理对象和内容；
（二）监理所依据的规范标准；
（三）双方权利和义务；
（四）监理费的分配；
（五）风险的承担；
（六）违约责任；
（七）争议解决条款。
第六十四条 中外合作监理组织在特区承担监理业务，应当采用我国的技术规范。特殊情况下确需采用境外技术规范的，应当经市主管部门批准后方可采用。
第六十五条 外资、中外合资和国外贷款建设项目的监理费计取标准及付款方式，可参照国际惯例，不受特区监理费收费标准的限制。
第六十六条 香港、澳门、台湾地区的企业、其他经济组织或个人在特区投资的工程建设项目，按本章规定实行监理。上述地区的监理机构应聘与境内监理工程师事务所合作监理的，也参照本章规定执行。
第八章 罚 则
第六十七条 业主违反本条例第五条第一款规定，对应实行监理的工程不委托监理工程师事务所实施监理的，不予办理建筑许可证、建设工程开工许可证；已经施工的，责令停止施工并处以工程总造价百分之二的罚款。由此造成的经济损失，由业主承担。
第六十八条 违反本条例第十四条第二款、第十五条规定的，由市主管部门责令其停止执业，三年内不得参加注册，处以五千元以上一万元以下的罚款，并没收非法所得。
第六十九条 监理工程师违反本条例第二十一条规定，涂改、出租、出借、转让或出卖执业证书或者同时在二个或二个以上的监理工程师事务所任职的，由市主管部门吊扣其执业证书六个月以上一年以下，并处以五千元以上一万元以下的罚款。
第七十条 违反本条例第二十七条第二款，第三十一条第一款、第三十二条规定，擅自承接监理业务的，责令其停止非法经营活动，由市主管部门没收其非法收入，并处以非法收入一至二倍的罚款。
第七十一条 违反本条例第二十九条规定继续执业的，由市主管部门没收其非法收入，并处以非法收入一至二倍的罚款。
第七十二条 违反本条例第三十条规定的，由市主管部门责令其撤销；情节严重的，由市主管部门处以三万元以上五万元以下的罚款，并吊销其执业许可证书。
第七十三条 违反本条例第三十三条第一款和第二款、第三十四条规定，超越监理业务范围承接监理业务的，由市主管部门责令其停止对该项工程的监理，吊扣其执业许可证书二个月以上六个月以下，处以三万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，吊销其执业许可证书。
第七十四条 违反本条例第三十六条规定的，由市主管部门没收其非法所得，并处以七万元以上十万元以下的罚款，吊扣其执业许可证书二个月以上六个月以下；情节严重的，吊销其执业许可证书。
第七十五条 违反本条例第四十三条第三款规定的，由市主管部门处以五千元以上一万元以下的罚款；情节严重的，吊扣其执业许可证书二个月以上六个月以下。
第七十六条 违反本条例第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的，由市主管部门予以警告或责令停业整顿，没收其非法收入，因停业造成的经济损失由监理工程师事务所承担；情节严重的，吊销其执业许可证书。
第七十七条 违反本条例第四十七条规定的，由市主管部门予以警告或责令其停止执业，并处以该监理人员五千元以上一万元以下的罚款；如该监理人员为监理工程师，吊销其执业证书。
第七十八条 监理工程师事务所、监理工程师及其他从业人员违反本条例，不履行监理职责、徇私舞弊或因监理工作失误造成事故和人身伤亡的，除应承担相应赔偿责任外，由市主管部门处以监理工程师事务所七万元以上十万元以下的罚款，吊扣其执业许可证书二个月以上六个月以下
；情节严重的，吊销其执业许可证书；对于有关监理工程师给予吊扣执业证书二个月以上六个月以下的处罚，情节严重的，可以吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十九条 市监理工程师协会工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由市监理工程师协会给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八十条 市主管部门工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由市行政监察部门追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八十一条 当事人对市主管部门作出的处罚决定不服的，应当自收到处罚决定之日起十五日内向深圳市人民政府行政复议机关申请复议；对复议决定不服的，可以自收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
当事人对处罚决定逾期不申请复议或不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第九章 附 则
第八十二条 本条例施行前在特区设立的监理组织，应当依照本条例规定进行改组，并于1996年12月31日前改组完毕。
改组的具体办法由深圳市人民政府另行规定。
第八十三条 深圳市人民政府可以根据本条例制定实施办法。
第八十四条 本条例自1996年1月1日起施行。
本条例施行以前在特区实施的有关规定与本条例有抵触的，以本条例为准。
1995年9月18日
从我国的监护法律制度
看《婚姻法》的立法瑕疵
内 容 提 要
监护制度已为我国民法所确立，而大多数监护法律关系存在于婚姻家庭关系中。婚姻法作为调整婚姻家庭关系最重要的法律，应当对民法确立的监护制度进一步做出具体、明确的规定。本文从一则具体案例，引出人们在审判实践中对抚养与监护、监护人、监护权人与监护权的分歧认识，再从监护的概念、特征、内容到设立监护制度的立法宗旨等方面，阐述和辨析抚养与监护、监护权、监护权人与监护人等法律概念的区别，进而分析婚姻法的立法瑕疵，并为进一步修改完善婚姻法提出了四点具体建议。文章结论认为，从法律保护弱者的职能来讲，国家应当为父母离异的未成年子女提供更加完备的法律制度。《婚姻法》应明确父母"监护"子女的法律事实，以便更好地与《民法通则》中设立的监护制度相衔接，以之规范监护行为，调整监护关系，更好地保护监护人和被监护人的合法权益，实现立法本意。
关键词：抚养 监护 监护权 监护人 未成年子女 立法瑕疵
一、问题的提出
在现实生活中，婚姻家庭关系包含大量的监护法律关系。该类纠纷也时有发生。请看如下案例：
原告张静，女，1962年10月10日生，汉族，易县第二小学，教师。
被告陈峰，男，1963年10月26日生，汉族，易县大龙华乡西河北村，中国人民解放军87079部队，现役军官，驻黑龙江省黑河市。
原告张静与被告陈峰于1988年2月26日结婚，1989年4月21日生育女儿陈彦青。1995年4月21日原告与被告协议离婚，女儿陈彦青由陈峰抚养教育。因陈峰当时在黑龙江省黑河市87079部队服役，不能履行对陈彦青的管理、教育的监护义务，当日双方又达成《补充协议》如下：“女儿陈彦青归陈峰，因其服现役，暂不具备抚养条件，现由张静代为抚养，在此期间陈峰每月按现在物价出抚养费120元。在条件成熟时，陈峰可随时接回身边抚养。”后陈峰不按协议给付抚养费，其女儿陈彦青于1997年9月又回到易县大龙华乡西河北村其祖母家生活。因西河北村与被监护人所在野里店小学相距较远，又隔一条河，上学不方便，加之祖母身体有病，故陈彦青于1999年8月不再去学校上学。其祖母打电话告诉张静，张静便于1999年11月27日将陈彦青接到身边，于次月初在易县第二小学入学。并于1999年12月6日诉至易县人民法院，要求变更陈峰对陈彦青的监护，由自己对陈彦青进行监护。
庭审中，陈彦青表示愿随其母张静生活。
易县人民法院审理后认为，被告陈峰现在部队服役，不能更好地对其女儿陈彦青履行管理、教育等监护义务，随原告生活更有利于陈彦青的健康成长，且庭审中陈彦青表示愿随其母张静生活。原告请求监护陈彦青应予以准许。故依照《中华人民共和国民法通则》第18条第2款及有关民事法律政策的规定，按特别程序于2000年6月5日做出如下判决：
变更原告张静为陈彦青的监护人。
判决后被告陈峰不服，申诉到易县人民法院。经审查后认为本案不属于适用特别程序审理的案件，适用特别程序审理属于适用程序错误。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第177条第1款、第183条的规定，于2000年6月16日做出如下裁定：
（一）本案由本院另行组成合议庭进行再审。
（二）再审期间，中止原判决的执行。
易县法院按普通程序再审后，所查明的事实与原审没有出入。只是认为，原、被告双方所签订的《补充协议》，虽系陈峰起草，但经张静签字同意，是双方真实意思表示，应按协议履行；陈峰不按时给付抚养费，应通过法律途径追索；婚生女儿陈彦青不因父母离婚而改变其任何一方对其抚养、监护的责任，原判决以陈峰不尽抚养义务变更监护权不妥；原审判决适用特别程序，属于适用法律错误。故依照《民法通则》第130条、184条、最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第201条规定，于2001年1月9日做出如下判决：
撤销本院（1999）易民特字第03-130号民事判决书；驳回原审原告张静变更监护权的诉讼请求。
此案便是一起典型的夫妻离婚后，子女随一方生活，而另一方要求变更子女原来的监护关系，由自己对子女进行监护的案件。初审判决和再审判决所依据的基本事实相同，但由于对相关法律概念存在思想认识上的不统一，导致判决结果迥异。堪称我国民法学专家的杨洪逵先生对此案进行评析认为：根据《民法通则》第16条第1款关于“未成年人的父母是未成年人的监护人”的规定，父母离婚并不影响父母双方仍为未成年人的监护人，均仍应“履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益” ，所改变的只是父或母哪一方为与未成年人一起共同生活的实际抚养人。抚养关系可以变更，但监护关系不能变更，况且在父母之间也不发生变更监护人的问题。但是，也有人认为，父母抚养未成年子女是法定义务，并不因父母离婚而改变，不应存在抚养关系的“变更”问题。夫妻离婚后，未与未成年子女共同生活的一方向人民法院起诉，要求子女随自己生活，主张的不应是抚养权，而是监护权；变更的也不应是抚养关系，而是监护关系。
在理论界，不少学者对监护和抚养不作区分，认为“夫妻离婚后，抚养子女的一方单方变更未成年子女的姓氏，对方要求恢复该子女的原姓氏，法院处理这类纠纷时一般以民法通则第99条、婚姻法第16条以及最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》第19条的规定为依据。”对此，杨洪逵先生认为，处理离婚父母关于未成年子女姓氏变更的问题，“一与未抚养子女的一方是否尽抚养义务、是否关心子女无关，二与该子女与谁的关系融洽、与谁一起生活无关……”且不说监护与抚养有着实质区别，单就“未抚养子女”与“尽抚养义务”中两个“抚养”，内涵就不一致。既然“未抚养子女”，又谈何“尽抚养义务”？此种说法似有自相矛盾冲突之嫌。
在立法上，最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干意见》第15条规定：“离婚后，一方要求变更子女抚养关系的，……应另行起诉。”在此条款中，甚至也有“变更子女抚养关系”之说。
那么，究竟在父母离婚后，对未成年子女的抚养关系能否变更？对子女的监护关系能否变更？未成年子女原来随一方生活，另一方认为随自己生活对子女更为有利，向人民法院起诉要求子女随自己生活时，主张的是抚养权，还是监护权？所变更的是抚养关系，还是监护关系？由于婚姻法在立法时回避了监护问题，不能从立法角度明确监护与抚养、监护权与监护人等法律概念的区别，引起思想认识上的不统一，导致审判实践的操作困难。因此很有必要对此问题作一番探讨。本文试图从我国监护法律制度的概念、特征、内容，监护制度的立法宗旨等方面，明确抚养与监护、监护权与监护人等相关法律概念的区别，进而分析《婚姻法》在设立监护制度方面的立法瑕疵，为进一步修改《婚姻法》建言献计。
二、我国的监护法律制度概述
所谓监护，是指对无民事行为能力人、限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的法律制度。依法对无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护的人是监护人，被监督保护的人是被监护人。
我国《民法通则》规定的监护，是指“对一切未成年人和无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护”，是广义的监护。英美法系的多数国家采用此体例。另外，大陆法系多数国家采用狭义的监护，即指对不在亲权下的未成年人和限制民事行为能力人或无民事行为能力人的人身及财产权益进行监督和保护。采用狭义监护制度的国家认为，监护作为一种法律关系，是在特定条件下发生的，“通常地于未成年人设置监护，是以无亲权者或者亲权人丧失亲权为根据”。我国现行的民事立法故意回避了亲权制度，将亲权和监护合二为一。有的国家还对无民事行为能力人设立监护制度，而对限制民事行为能力人设立保护制度。如《俄罗斯联邦民法典》第1199条规定了对监护和保护所应分别适用的法。我国的民事立法没有监护、保佐之分。
监护具有如下特征：一是被监护人必须是无民事行为能力人或限制民事行为能力人。我国现行法律规定，被监护人包括未成年人和成年精神病人两类。二是监护人必须具有监护能力，也就是说监护人必须是完全民事行为能力人，并具有监督和保护被监护人的实际能力。三是监护关系是一种身份关系，监护人须有一定的身份资格，即与被监护人之间有一定的亲属关系或其他特定关系。四是监护是一种法律制度。监护人的范围由法律规定，监护人的设立也由法律规定经过一定的法定程序；监护职责的内容由法律规定；监护关系具有法律效力，当事人不得自行变更或解除，监护人不履行监护职责或履行不当，应当承担相应的法律责任。
《民法通则》第14条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。”第18条规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。”《婚姻法》第23条规定：“父母有管教和保护未成年子女的权利和义务。在未成年子女对国家、集体和他人造成损害时，父母有赔偿经济损失的义务。”根据以上法律规定，监护人的职责应当包括：保护被监护人的合法权益，包括人身权利和财产权利。被监护人依法享有法律赋予公民的各项人身权利，如生命健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权等等。监护人应当尊重被监护人的人格权利，同时必须保护被监护人的人身权利不受他人侵害。在遇到侵害被监护人的人身权益时，要积极地依法采取制止措施或保护措施。被监护人的财产权利包括其特有的财产和依法应当取得的财产。监护人应当妥善管理和保护这些财产，虽可合理使用，但非为被监护人的利益，一般不得处分，属于用益物权范畴。照顾被监护人的生活，对其进行管理和教育。日常生活中，监护人应当给予被监护人以必要的关心、照料和安排，以满足其日常衣、食、住、行的需求。同时应当对被监护人进行管理和教育，保证未成年人的身心健康成长和精神病人的康复及正常生活。代理被监护人进行民事活动，承担民事赔偿责任。由于被监护人的年龄、智力或健康状况的因素，完全不能或者不能完全以自己的行为独立进行民事活动，享有民事权利、承担民事义务，必须由其监护人代理进行。在被监护人的合法权益受到侵害，或被监护人的行为侵害了他人的合法权益时，由监护人作为法定代理人参加民事诉讼活动，并承担赔偿义务。有人把“代理被监护人进行诉讼”作为与上述三种监护职责并列的一项监护职责，笔者认为不妥。因为民事诉讼活动也属于民事活动的一种，子属关系并列不当。
综上，笔者认为，监护人的职责可以归纳为：对被监护人人身权利的保护，合法财产的保管，日常生活的照料，民事行为的代理，思想品行的教育等。
根据《民法通则》第18条第3款规定，监护人不履行监护职责或不当履行职责，或侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任。对于不履行监护职责或不当履行职责的，应当开始正确履行职责；对于侵害被监护人的合法权益，给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失；对于不履行监护职责情节恶劣的，或严重侵害被监护人的合法权益的，人民法院可以根据其他有监护资格的人或单位的申请，撤销该监护人的监护资格；构成犯罪的，监护人应当承担刑事责任。最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见》第20条规定，监护人不履行监护职责，或者侵害被监护人的合法权益的，其他有监护资格的人或单位可以向人民法院起诉，要求该监护人承担民事责任或者变更监护关系。其中。要求承担民事责任的，按照普通程序审理；要求变更监护关系的，比照特别程序审理；既要求承担民事责任，又要求变更监护关系的，分别审理。
监护人依法享有保护被监护人合法权益的权利，含对被监护人财产的用益权；有照顾被监护人生活的权利，含教育权、惩戒权；有代理被监护人进行民事活动的权利，含诉讼中的特别代理权等。
未成年人和精神病人是社会生活中的弱者，他们不具备或不完全具备独立生活的能力，也无法独立处理有关人身及财产方面的问题。他们的生活需要有人照料，财产需要有人管理。同时，未成年人的身心健康、品德修养，也需要有人关注和教育。由此，民法上设立了监护制度。对于未成年人、孤儿、精神病人、痴呆症人，由于他们的智力水平、心理状态、健康情况、思维能力等因素，不能向正常的成年人那样，可以独立地行使权利与履行义务，以及承担相应的法律责任，因此“必须加以特殊的保护”。
民法上设立监护制度，其目的就是为了充分保护未成年人或成年精神病人的合法权益，以体现法律的公正。具体讲有以下几点：首先，它使无民事行为能力和限制民事行为能力人的民事权利能力得到真正实现。民法赋予监护人代理被监护人进行民事活动的权利，解决了无民事行为能力人和限制民事行为能力人在民事权利能力方面的困难和障碍，从而使公民的民事权利能力得到真正实现。其次，它使无民事行为能力和限制民事行为能力人的民事行为能力得到弥补。无民事行为能力和限制民事行为能力人由于不具备从事民事活动的生理和心理基础，不能独立进行民事活动，通过监护人代理其进行民事活动，就能弥补其在民事行为能力上的缺陷，从而有效保护他们合法的民事权益。第三，它能维护社会正常的经济秩序和稳定的社会秩序。监护制度要求监护人对无民事行为能力和限制民事行为能力人加以监督和管理，防止他们可能实施的不法行为以及由此给他人的合法权益造成的损害。
三、需要明确的几个相关法律概念
（一）抚养与监护
1、抚养的概念。《中华人民共和国未成年人保护法》第8条规定，父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。可见，抚养和监护，是并列的两种不同的法律范畴。
关于抚养的概念，不同的学者有不同的归纳。有人主张，抚养是指父母从物质上、经济上对未成年子女的养育和照料，如负担子女的生活费、教育费，在生活上给予子女以养育、帮助和照管等。也有人主张，抚养是父母从物质上、经济上对子女的养育和照料，保障子女的生存，使子女得以健康的成长。还有人主张，抚养是指父母从物质和经济上对未成年子女的养育和照料，如负担子女的生活费、教育费、医疗费及其他必要的费用，并在生活上给予精心的照料和力所能及的帮助。王战平先生干脆把抚养称作是父母“对未成年人的供养责任。”笔者认为，上述诸观点并无实质区别。概括起来，抚养的内容应当包括以下几点：首先，抚养是父母对未成年子女的责任。其次，抚养责任的实质内容是金钱和物质上的供给。第三，抚养的目的是为了未成年子女的身心健康成长。
由此可见，抚养的独特功能是父母对未成年子女从金钱和物质上的一种供给。而且父母对未成年子女的抚养，是一种法定的权利和义务，是无条件的。除了法律另有规定外，任何情况下都不能免除。即使父母离婚，仍应负担抚养义务。
2、抚养与监护的异同。根据上述概念不难看出，尽管抚养与监护都是法律赋予特定民事主体的权利和义务，一般情况下，抚养人同时又是监护人，不但要给予未成年子女以物质上的养育和生活上的照料，还应对其人身、财产及其他合法权益进行监督和保护。但两者有着明显的区别。
（1）实质内容不同。抚养是一种供养责任，实质内容重在金钱和物质上的供给；而监护是一种监督保护责任，其实质内容是对被监护人的人身权利的保护、合法财产的保管、日常生活的照料、民事行为的代理以及思想品行的教育等。
（2）存在时机不同。对未成年人的抚养，既存在于父母离婚前，也同样存在于父母离婚后。因为法律明文规定，离婚后，父母对于子女仍有抚养教育的权利。而对未成年人的监护则不然，在父母离婚前，子女随父母共同生活，双方均是子女的监护人；在父母离婚后，未成年子女往往随父或母一方生活，父或母一方在履行对未成年子女的人身权利的保护、合法财产的保管、日常生活的照料、民事行为的代理以及思想品行的教育等监督保护的职责，行使监护权；而未与未成年子女共同生活的一方，对未成年子女的人身、财产及其他合法权益不能进行及时有效地监督和保护，不便行使监护权，实际是一种监护不能。
因此抚养和监护不能混为一谈，在适用上更不能相互替代。
3、区分抚养与监护的实践意义。正确区分抚养与监护这一对法律概念，在审判实践中有着重要意义。由于父母对于未成年子女和成年精神病子女的抚养义务不可免除，因此，在处理离婚纠纷时，确认抚养主体，无需考虑子女随父或母哪一方生活，双方均为抚养主体。而监护的情形则不同，在审理离婚案件时，为了最大限度地保护未成年子女的合法权益，就必须充分考虑父或母哪一方能够更好地履行对未成年子女的人身权利的保护、合法财产的保管、日常生活的照料、民事行为的代理以及思想品行的教育等监督保护的职责。因此，确认离婚后未成年子女的监护人，就必需考虑子女随父或母哪一方生活，由谁履行监督和保护职责的问题。尽管有时未成年子女轮流随离异的父母生活，但这只是一种例外。而只有与子女共同生活的一方，才能更好地履行监护职责，确保被监护人民事权利能力的实现和民事行为能力的弥补，从而有效地保护被监护人的合法权益，维护正常的经济秩序和稳定的社会秩序。
（二）监护权与监护人
