陕西省人民代表大会常务委员会关于坚决制止乱收费乱摊派乱集资减轻企业负担的决议
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陕西省人民代表大会常务委员会关于坚决制止乱收费乱摊派乱集资减轻企业负担的决议
陕西省人民代表大会常务委员会关于坚决制止乱收费乱摊派乱集资减轻企业负担的决议
陕西省人民代表大会常务委员会
（1996年9月3日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）
今年上半年，省人大常委会在全省范围内组织开展了工业企业有关法律、法规行政执法检查。在检查中，许多地方和企业对当前存在的乱收费、乱摊派、乱集资的“三乱”之风，反映十分强烈，要求坚决制止。省八届人大常委会第二十一次会议认为，“三乱”严重干扰企业改革，侵害
企业合法权益，加重了企业负担，各级人民政府一定要高度重视，采取果断措施，坚决予以制止。为了保护企业的合法权益，坚决制止“三乱”，给企业改革和发展创造良好的条件，特作如下决议：
严格政令，坚决贯彻党中央国务院关于制止乱收费、乱摊派、乱集资的各项政策规定。各级人民政府必须充分认识减轻企业负担的重要性和紧迫性，采取强有力的措施，刹住“三乱”之风。要认真检查、清理有关向企业收费、摊派、集资的行政规章、规范性文件，凡与中央规定不符的
，坚决予以废止。未经省人民政府批准，任何单位和个人不得自立收费项目和标准。要建立和完善收费“明白卡”制度，凡要企业出钱的各种收费、集资，都要严格登记审核。对不符合法律和政策规定的，企业要坚决拒绝或举报申诉。
认真整顿，深入开展全面检查和专项治理。各级人民政府和有关部门要积极推行部门服务承诺制度，认真纠正行业不正之风。省人民政府要把制止“三乱”作为反腐倡廉的一项重要任务，近期内在全省范围内开展一次有力度、有深度的全面检查和专项治理。重点整顿各级执法部门、监
督部门、经济管理部门、公用事业单位，并检查规范其所属基层组织的活动。对检查出的“三乱”问题，要逐一处理。对“三乱”严重的地方，要追查市（地）、县领导的责任。
健全法制，尽快制定相应的法规、规章。省人民政府要尽快提出加强行政事业收费、预算外资金、国有资产等方面管理的法规草案，报省人大常委会审议，并制定有关规章。市（地）、县人民政府也要提出制止“三乱”，减轻企业负担的具体措施。
强化监督，严肃执法执纪。各级人大常委会要切实加强监督，认真检查制止“三乱”情况，及时听取和审议本级政府治理整顿“三乱”情况的汇报。各级法院、检察院和行政监察部门要密切配合，严肃查处非法向企业索要财物或变相摊派的违法乱纪行为。对顶风作案，继续搞“三乱”
或进行打击报复的，要公开曝光，从严查处。对严重违纪的要给予纪律处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
会议号召，全省各级各部门、各行各业，特别是各级领导，都要坚决贯彻执行党中央、国务院和我省关于制止“三乱”，减轻企业负担的各项规定，密切配合，令行禁止，千方百计把企业的不合理负担减下来，务必在近期内取得明显成效。
1996年9月3日
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自然垄断及行业改革的思辩与法律规制
[摘要]：随着社会的发展，自然垄断理论在不断变化，自然垄断行业也在不断的改革。中国正在经历一场大范围的自然垄断产业改革。从自然垄断产生与发展的理论角度讲，我国目前分拆的改革模式并不科学。自然垄断行业的健康发展关键取决合理地法律规制。
[关键词]：自然垄断 自然垄断行业 分拆模式 法律规制
[Abstract]:With the development of society, the theory of natural monopoly continually changes and the natural monopoly industries are also continually reformed. China is experiencing a wide-ranging reformation in natural monopoly industries. From the eyes of Theory on natural monopoly coming and development, it is not scientific to simply take natural monopoly industries apart. The sound development of natural monopoly industries depends on the reasonable governance under laws.
[key word]: natural monopoly natural monopoly industries parting-model governance
虽然我国从上个世纪九十年代就开始对自然垄断中的一些行业进行了改革，但从改革取得的现阶段成果来看，其并不令人满意。社会各界要求对自然垄断行业的全面改革的呼声仍然与日俱涨。中国自然垄断行业需要改革，但它必须是一场理性的改革。因此，我们必须全面认识自然垄断。
一、自然垄断的概述
〈一〉自然垄断的定义
自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。 但到上个世纪80年代，西方经济学对自然垄断的认识发生了重大的变化。1982年，鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）和威利格（Willig）用部分可加性（subadditivity，又译为次可加性、劣可加性）重新定义了自然垄断 。假设在某个行业中有X种不同产品，Y个生产厂商，其中任何一个企业可以生产任何一种或者多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，该行业的成本就是部分可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，该行业就是自然垄断的。换言之，即使平均成本上升，只要单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本依然最小，该行业就是自然垄断行业。平均成本下降是自然垄断的充分条件，但不是必要条件。 新定义扩大了自然垄断的范围，它不仅包括传统的自然垄断即强自然垄断，还包括了所谓的弱自然垄断。
现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。 法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。这是社会进步的客观反映。
〈二〉自然垄断的理论基础
经济学理论基础。西方自然垄断理论从产生到发展大概经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个阶段，它们各自解释了自然垄断出现和存在的原因。从总体上推进了社会对自然垄断的认识。
第一、规模经济。任何企业进行社会生产时，它总会面临生产成本问题。如果企业的单位生产成本相对过高，则其必然会处于竞争的劣势地位；如果企业的单位生产成本相对较低，则它就处于竞争的优势地位。但是，企业的生产成本并不是固定不变的，除了技术等因素的作用即使在相同的条件下，企业的单位生产成本也可以随着生产总产量的增加而趋于下降，原因在于当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄。这在固定成本投资较大的企业表现的尤为明显。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时，规模经济就出现了。当社会对某些行业的长期平均成本的降低速度与幅度提出要求时，这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业的自然垄断。
第二、范围经济。在现实生活中，企业并不仅仅生产或提供单一的商品和服务，往往是多元化经营。如果由一个企业生产多种产品的成本低于几个企业分别生产它们的成本，就表明存在着范围经济。由于单独生产某一产品的企业的单位产品定价高于联合生产的企业的相应单位产品定价，因此单独生产的企业就会亏损，这些企业或者退出该生产领域或被兼并，这也会形成垄断的局面。因此美国著名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出，有着范围经济（economies of scope）的产业也可产生自然垄断。对此，我国的大部分学者是持相同的观点。从理论上来讲，范围经济很好地解释了产品具有综合性领域存在的自然垄断。
第三、成本次可加性。这是产生自然垄断新的基础。1982年，美国著名经济学家夏基（Sharkey）、鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）与威利格（Willig）等人认为，即使规模经济不存在，或即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。自然垄断的定义或者最显著的特征应该是其成本的劣加性（Subadditivity）。换句话讲，就是平均成本下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断，但自然垄断不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然垄断。成本的次可加性理论的提出，掀起了上个世纪八十年代的自然垄断理论的变革，从理论上进一步解释了自然垄断存在的根源。我国的学者对之基本持赞同和认可的态度。
法学理论基础。经济学主要从效率的角度解释了自然垄断产生与存在的根源，法学尤其是经济法则从更为广阔的视野进一步对自然垄断作了深层次的思考，提出了自己的见解。
第一、社会本位的需求。虽然人具有个体的私利性，但也正是人个体的私立才使得国家与社会有着存在的必要。个人与国家、社会利益重心的转移导致了法律本位的变化与发展。人的社会属性决定了法律本位发展的最终方向。从国家本位到个人本位，再到社会本位的迁移，演绎了社会文明进步的脉络。社会本位的潜在或者正式确立促使国家、个人与社会组织在作为或者不作为时，必须考虑社会整体的利益并作出相对的利益平衡决策。虽然自然垄断存在的历史覆盖了所有本位的法律，我们必须客观的承认自然垄断是社会本位（包括潜在与显现）在法律领域深层次作用的产物。
第二、竞争与垄断的二重性。竞争是市场的灵魂，没有竞争就没有市场经济。但过度的竞争可能带来资源的浪费；垄断虽然压制和排斥竞争，损害民众的福利，危及社会民主政治，但它也有积极的一面，如规模经济等。竞争与垄断的二重性必然要求社会对竞争和垄断作出思辩性的规定，在反对垄断同时也要建立合理的反垄断法适用例外制度。
第三、现代经济法价值决定。可持续发展的社会整体效益是现代经济法的价值 ，它不仅含摄了经济学的效率和生态学伦理学的可持续发展，而且将它们与现代法律本位和法律价值有机的融合为一体，使经济法的价值呈现很明显的现代化特征。在可持续发展的社会整体效益的价值的指引下，社会在考虑多方面综合因素基础上对自然垄断做出了肯定性的评价，给予其合法的社会地位。
〈三〉自然垄断的特征
一是效率主导性。从自然垄断的经济学理论基础来看，无论是规模经济还是范围经济或者是成本的次可加性，自然垄断主导取决于经济效率而不是其它因素。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加生产相关新产品和服务时进行联合生产要比单独生产的成本低，成本次可加性则意味着独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和。自然垄断主导建立在效率目的基础上并且保障效率的实现。
二是呈现网络经济特征。综观世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等。我们不难发现采取自然垄断经营的产业一般具有网络经济的特征即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最佳指标是网络上的流量（交通、电力、通讯信号等），而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。
三是资产具有沉淀性与专用性。由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提供产品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现能力差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀。另外，由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性，所以资金一旦投入也就很难收回,所形成的企业资产也难以改为其他用途。
四是产品的日常性。供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必须品，具有日常性与必须性的特征。自然垄断行业通过它们的网络触角将这些日常生活必须资料转流到千家万户去以保持社会生活的稳定与有序。
目前我国社会上还普遍存在着对自然垄断与行政垄断、行政性垄断认识模糊不清的问题。很多人将行政垄断、行政性垄断与自然垄断混为一谈。 这不仅影响国家相关政策的实施，而且严重影响了我国的产业改革。正如我们在前言部分阐明的观点：中国的自然垄断行业需要一场改革，但它必须是一场理性的改革。理性的前提是对事物有正确全面的认识。因此有必要在此指明自然垄断与行政性垄断、行政垄断的区别所在。
自然垄断与行政性垄断的区别比较明显，主要有：（1）产生的原因不同。自然垄断的产生原因主要在于经济效率或者效益，而行政性垄断则是行政机关或者其授权的组织滥用行政权力所造成的；（2）法律性质不同。自然垄断由于它存在相当的积极性，大多数国家在立法上给予其豁免肯定它的合法地位。行政性垄断是我国经济体制转轨时期的特殊产物，其本质是借行政权力行市场行为，它违背了依法行政原则，因此是非法的；（3）影响不同。自然垄断往往带来效率经济增加社会总体福利，而行政性垄断则不仅容易导致行政腐败的出现，更会造成市场竞争机制的扭曲。
由于自然垄断与行政垄断在形式上具有某些相似性，因此二者的区别并不是那么的直接明朗，但形式的某些相同并不能完全掩盖他们的区别。自然垄断与行政垄断还是存在很多的区别，例如：（1）从概念上讲，自然垄断是由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱；行政垄断，又称国家垄断，它是指国家从有利于国民经济全局发展的目的出发，对某些部门和国有自然资源实行独占。（2）从产生的主导因素上讲，自然垄断主要在于经济效益；行政垄断主要并不在于经济效益而或在于安全如军工业或在于对资源的控制需要如烟草行业等其它因素。（3）从经济运行上看，自然垄断往往要依赖一定的产业网络才能正常进行；而行政性垄断并不具有网络经济的特征，因此它可以采取多渠道输送产品。（4）从产品的必须性上看，自然垄断产业提供的为日常生活必须品，但从行政垄断存在的领域所提供的物品绝大部分是非日常必须的。因此自然垄断不等于行政垄断，必须科学的加以区别二者。
〈四〉自然垄断的认定标准与范围
“那些行业是自然垄断？”与“那些行业实行自然垄断？”是两个不同的问题。前者是关系到自然垄断的判断标准问题，它不仅具有对现实市场结构的实然判断功能，更具有对自然垄断范围的应然判断功能；后者则是自然垄断存在的范围问题，通常是应然的探讨与分析。通过前面对自然垄断的概念、理论基础与特征的分析，我们对自然垄断的判断标准和产业范围基本应该有了一定的认识与把握。
对于自然垄断的判断标准，笔者认为首先，该行业现成的市场结构为只有一个或者几个提供相似或相同产品的卖者。换句话讲，就是该行业的现行市场为垄断或者寡头的不完全竞争市场。其次，形成上述市场结构的主要根源在于经济效率的优先考虑。第三，一个国家的法律对之必须持肯定的态度，包括明示和默示的肯定。通过与上述所例的标准对照，我们不难看出目前我国的自然垄断行业主要集中在公共基础设施领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输（包括铁路、城市交通、海港、水运和机场）、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等。
在考虑产业自然垄断这个问题时，应注意以下两点：
第一、自然垄断具有发展性。自然垄断的行业不是固定不变的，它是处于相对时间内不断变革的状态。根据自然垄断存在的时间与变化速度来讲，它可分为永久和暂时的自然垄断两种情形 。永久和暂时自然垄断最重要的区别是，永久自然垄断的长期平均成本（LRAC）随产出增加连续地下降。无论市场需求多大，单个企业都能以最小的成本生产。暂时自然垄断的长期平均成本（LRAC）下降到某一点时就变成固定不变。永久自然垄断是一种少有的事情，暂时自然垄断更为常见。影响自然垄断发展的因素主要有两个：一是市场需求，市场需求规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规不能满足市场的有效需求，从而使自然垄断行业失去自然垄断性；市场规模的长期萎缩也可以使原先为竞争性的市场变成为一个自然垄断的行业。二是技术的进步，科学技术的突飞猛进发展，可以使得原来的某些自然垄断行业失去了自然垄断的特点；技术进步能够扩大企业的最佳生产规模，使原本竞争性的领域产生自然垄断性。
第二、并非自然垄断行业的业务都是具有自然垄断性。自然垄断性的一个重要特点就是规模经济。而产生规模经济的一个重要原因就在于自然垄断行业的网络经济特征。市场需求量越大,网络供应系统所形成的庞大的固定成本就能越为广泛地分散到每一单位产品上而产生规模经济效益。因此,自然垄断行业中的自然垄断性业务主要集中在那些固定网络性操作业务领域,如电力、城市暖气、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务等。其他领域的业务则可以归为非自然垄断性业务。可以合理的引进市场竞争机制。如我国目前的电力改革——厂网分开，将电力行业的发电业务划归为自然垄断行业的可竞争性业务，不同的发电公司可以相互竞争发电上网。针对自然垄断行业中业务的垄断性与可竞争性的不同特点,政府可以有区分地实行不同的管制政策,这样不但保证了自然垄断的规模经济效益，同时也兼顾了市场竞争机制在自然垄断行业中应有的作用,实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争,提高这些行业的经营效率。
二、自然垄断行业的改革
〈一〉改革的指导思想。
针对社会很高的改革呼声，目前，我国政府已经着手对一些自然垄断的行业进行改革，有的已经基本改革完毕如电信；有的正在紧张的策划当中如铁路。从改革的内容上来看，改革所采取的方法基本上是分拆。这一点不得不应该引起人们的注意与思考：自然垄断行业的改革出路就只有分拆吗？综合考察世界各国对自然垄断行业的改革方法，我们不难得出答案是否定的。从自然垄断产生的根源角度来看，单纯的分拆是行不通的。而且中国的自然垄断行业一般是我国国民经济的命脉，事关国计民生，所以对自然垄断产业的改革应该慎重研究，谨慎进行。对自然垄断行业的改革应该坚持以下几个指导思想和基本原则。
第一、实事求是对症下药。改革的途径与方式是多种多样的，究竟采取何种改革措施关键要取决于当前需要改革的对象存在那些问题。改革者应通过科学的研究来分析与发现问题的症结所在，然后对症下药采取合理有效的措施进行，切不可采取一刀切的做法。应该承认，目前我国的自然垄断行业确实存在问题，需要通过改革来加以解决和完善。但从我国自然垄断存在的主要问题来看，问题并不在于自然垄断行业的自然垄断而关键在于产业的管理制度问题尤其是由政企不分所引发的问题。因此改革的重点在于对垄断企业的相关管理制度的改革，而不是简单的进行分拆。简单的分拆并不能解决自然垄断存在的问题，最多只是改变了不完全竞争市场的类型而已。石油石化行业的改革结果就明显地验证了这一点。石油石化行业分拆重组后表面上是三足鼎立，但却不是在同一市场上引入三家竞争者，加上政府定价、进口限制以及对经理层的激励与约束机制不健全等，分拆并没有带来有效竞争和效率的提高，下游产业和消费者也没有从中受益。所以，我们应该理性的采取改革措施。
第二、效率优先兼顾公平原则。我国还是个发展中国家，发展经济仍然是我国的第一头等大事。当经济增长成为一种主导的需要时，效率应被优先考虑 ，同时也采取合理措施兼顾社会公平。自然垄断行业一般具有明显的网络经济的特征，它通过相应的产业网络为社会提供产品和服务。按照麦特卡尔夫定律(Metcalfelaw)，网络价值等于网络节点数的平方，网络效益随着网络用户的增加而呈指数增长。因此，自然垄断产业首先要求通过对市场的垄断来饱和自己网络空间以实现产业长期成本的下降；其次是通过生产与产业网络相关的产品减少社会交易成本达到范围经济效益。正是自然垄断行业的这些特征与属性往往要求它全程全网联合作业和统一兼容性，保持垄断结构。产业组织芝加哥学派早已指出：如果市场上竞争者过多，不利于规模经济的利用或者经济效益的提高，就应允许通过竞争、兼并拉推动市场集中。 现代产业组织理论所倡导的效率标准进一步促使社会对垄断有了新的认识：垄断未必反竞争，而可能是高效的结果，只要垄断主体不滥用垄断地位，社会就应该尊重它的既有地位。这一观点不仅首先肯定了效率，同时也兼顾了社会公平，对我国的产业改革具有很现实和重大的启发意义。如果我们忽视经济发展规律，人为的干涉合理的经济运行，那必将遭到自然经济规律的惩罚。不仅可能导致消费者福利的减少，也可能使得自然垄断行业处于亏损甚至破产的境地，产生巨大的社会无谓损失，影响社会的正常发展。美国电信产业改革就是很好的一例。
第三、国际竞争原则。随着全球化的不断发展与进步，一个国家的企业所面临的竞争并不再仅仅局限在本国范围内，而逐步扩大到世界范围内即国际市场的竞争。正是在这一历史的背景下，上个世纪八十年代掀起了一场企业兼并的浪潮，各国纷纷通过企业合并来打造经济航空母舰以提高国际竞争力。这看起来似乎与单个国家的反垄断法的发展趋势不太协调，其实它是市场竞争背景变化的必然结果。我国已经加入WTO并承诺市场对外开放，中国的企业必将面临一场竞争的风暴。与西方发达国家的企业相比，客观而言，目前我国的企业规模还是很小的，并不足以抵抗外国大企业的市场竞争。国际背景的变化所要求我们做的是合并企业与改善企业管理制度而不是简单分拆。对自然垄断行业的分拆式改革只是考虑国内市场的情况，而没有考虑国内市场国际化的情景。这是与社会现实的客观发展需求是不相称的。我国自然垄断行业分拆式的改革所带来的并不是国内有效的市场竞争而是国外企业在中国市场上的垄断。
〈二〉改革现状概述
上个世纪九十年代中国联合通信有限公司的成立，标志着中国对传统的自然垄断产业的改革开始拉开了序幕，到目前为止，石化、电信、电力、民航、铁路、邮政都不同程度地进行了改革。经过分拆重组，除了石化、邮政、铁路行业外，我国电信、民航运输、电力等自然垄断行业在形式上都初步实现了政企分开，建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
电信业：经过2001年12月的重组之后，在中国基础电信业务市场，已有中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信等6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个经营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非经营性互联网。获准经营互联网信息服务的单位(ISP)已有300多家，互联网信息内容提供商(ICP)有1000多家。在电话网上提供无线寻呼和增值电信服务的企业超过2500多家。
民航业：目前我国共有23家民航公司，规模较大的有十家，它们为中国国际航空公司、南方航空公司、东方航空公司、中国西南航空公司、中国北方航空公司、中国西北航空公司、云南航空公司、乌鲁木齐管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中国国际航空公司最大；其余的的13家规模都比较小，其中山西航空公司规模最小。
电力业：根据厂网分开的改革思路，目前我国电力市场结构大概为：2家电网公司，4家辅业集团公司和5家发电集团公司。其中，两家电网公司是国家电网公司、中国南方电网有限责任公司；4家辅业集团公司是中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司；5家发电集团公司是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司。
〈三〉改革总体评价
江苏省无锡市人大常委会
无锡市航道管理条例
无锡市航道管理条例
（2010年10月28日无锡市第十四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议制定 2010年11月19日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为了加强航道管理，保障航道安全畅通，促进国民经济和社会发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内除长江以外内河航道的规划、建设、养护、管理以及其他与通航有关的活动，适用本条例。
第三条 市、县级市、区交通运输主管部门按照规定的权限，负责所辖范围内的航道管理工作；交通运输主管部门所属的航道管理机构负责航道的具体管理工作。
发展和改革、水利、规划、国土资源、环境保护、市政和园林等有关部门按照各自的职责，做好航道管理的相关工作。
第四条 市、县级市、区人民政府应当将航道发展纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，将航道的建设、养护和管理资金纳入财政预算，并支持和鼓励多渠道筹集建设资金。
第五条 航道和航道设施受法律保护，任何单位和个人不得破坏或者非法占用。
任何单位和个人有权对破坏航道、航道设施和影响航道通航安全的行为进行制止和举报。
对航道保护、航道抢险等作出突出贡献的单位和个人，由当地人民政府或者交通运输主管部门给予表彰和奖励。
第二章 航道规划
第六条 市航道规划应当根据国民经济和水运发展的实际，按照统筹兼顾、综合利用的原则编制，符合城市总体规划和太湖水环境综合治理规划，与国家和省干线航道网规划、防洪规划、土地利用总体规划等相关规划相衔接。
有关部门编制或者修改各类规划，涉及航道的，应当与航道规划相协调。
第七条 市航道规划由市交通运输主管部门会同规划、水利和国土资源等部门编制，经省交通运输主管部门以及专家论证后，按照规定报经批准。
市航道规划应当根据综合交通运输体系、经济发展和水运功能调整适时修订，修订程序按规划编制程序执行。
第八条 市航道规划内的航道，规划等级高于现状等级的，实行航道规划控制线制度。
航道规划控制线按照航道规划等级的航道中心线或者现有深泓线向两侧予以控制。航道规划中已划定规划控制线的，按照其控制线范围予以控制；尚未划定规划控制线的，控制范围由市交通运输主管部门会同规划、水利和国土资源等有关部门根据航道规划确定。
航道规划控制线范围内的规划控制，由规划主管部门负责实施。
第九条 航道通航功能的取消，应当符合航道规划，由县级市、区人民政府或者市有关部门提出方案，进行技术经济论证，经市人民政府审核，并按照规定报经批准。
第三章 航道建设和养护
第十条 交通运输主管部门应当加快航道建设，改善航道通航条件，提高船舶通行能力，并根据航道规划编制航道基本建设项目计划，按照有关规定报经批准后实施。
航道管理机构应当按照先干线后支线、先急后缓的原则制定辖区内航道养护计划并组织实施，保持航道处于良好的技术状态，保障航道畅通。
第十一条 航道工程建设用地应当纳入土地利用总体规划。新建、改建、扩建航道需要的土地，可以由县级以上人民政府通过划拨方式安排。沿线各级人民政府应当做好航道建设用地有关工作。
第十二条 航道建设和养护应当执行相关的技术标准和规范，满足航道畅通要求，综合考虑行洪安全、水上交通安全和生态环境、人文景观保护的要求。
第十三条 航道整治应当符合防洪安全要求，并事先征求水利部门的意见。水利部门调整水系、进行河道整治涉及航道的，应当兼顾水运需要，符合通航标准和航道技术规范，并事先征求航道管理机构的意见。
第十四条 交通运输主管部门应当会同规划、水利、国土资源等部门统筹规划，根据需要在干线航道的船闸、货物集散地、船舶待泊区等逐步建设水上服务区、站，提高航道综合服务能力。
新建、改建、扩建干线航道建设水上服务区、站的，应当与干线航道主体工程同步规划、同步实施。
第十五条 各级人民政府、交通运输主管部门应当按照绿化专项规划和航道养护技术规范的要求，因地制宜绿化、美化航道，航道沿线的单位和个人应当配合。航道绿化景观设施建成后，应当及时移交市政和园林等管理部门。
第十六条 通航河流上的桥梁由权属单位负责管理、维护。无法确定权属单位的桥梁，由所在地县级市、区、镇人民政府负责管理、维护；其中跨行政区域的，由其共同上一级人民政府指定一个所在地人民政府负责管理、维护。
新建、改建桥梁经验收合格后，应当落实管理、维护单位，并及时做好移交工作。
第四章 航政管理
第十七条 航道管理机构对航道、航道设施和航道规划控制线范围依法实施管理和保护。
航道管理机构应当根据航道条件和航运需要，合理配置和调整航标，保证航标处于正常技术状态。
航道管理机构应当根据需要对航道规划控制线范围设置界限标志。
第十八条 禁止下列侵占、损坏航道的行为：
（一）在通航水域内设置固定渔具、种植水生植物或者围河养殖；
（二）倾倒砂石、泥土、垃圾和其他废弃物；
（三）擅自填河、填滩占用航道；
（四）向航道排放泥浆、使用开底泥驳船；
（五）危害、损坏航标、标志标牌和整治建筑物等航道设施；
（六）占用通航水域过驳作业；
（七）船舶超过航道等级限制使用航道；
（八）损坏航道绿化；
（九）在航道边坡、航道边坡外侧五米以及航标周围二十米范围内堆放物料、建造房屋，在航标周围二十米范围内设置非交
通标志标牌；
（十）其他侵占、损坏航道及航道设施或者影响航道通航条件的行为。
第十九条 在航道内采挖砂石、泥土，应当按照水利、交通运输主管部门批准的要求进行，不得恶化通航条件。
第二十条 航道管理机构应当在航道起讫点或者出入口设置告示标牌，告示航道的通航标准。
第二十一条 除必要的水利工程设施和航道建设、维护需要外，在航道规划控制线范围内禁止建设永久性建筑物、构筑物。确需占用驳岸、护坡、航道工程建设用地，修建临时性建筑物、构筑物的，应当事先经航道管理机构批准。
修建临时性建筑物、构筑物的期限不得超过六个月，确需延期占用的，应当按照有关规定另行办理手续。
第二十二条 建设或者设置下列涉航设施，应当符合航道规划、通航标准和航道技术规范，其施工设计图、施工方案应当事先经航道管理机构审查同意：
（一）桥梁、隧道、渡槽、专用航道交叉口；
（二）跨河、过河、临河缆线和管道；
（三）码头、水上服务区、驳岸、护坡、取排水口、栈桥、渡口、锚地、趸船以及围堰、护桩、墩台等设施；
（四）船坞、滑道、装卸设施；
（五）标志标牌。
涉及河道管理的，应当按照有关法律、法规的规定报水利部门审查同意。
第二十三条 在审批或者建设、设置第二十二条第一款规定的设施过程中，施工设计图、施工方案确需变更的，建设单位应当向原审查的航道管理机构重新办理手续。
建设单位拆除第二十二条第一款规定的设施，应当符合通航标准和航道技术规范。
第二十四条 在航道上建设桥梁、拦河闸坝、专用航道交叉口、隧道、渡槽、码头、缆线和管道，建设单位应当通知航道管理机构参加项目论证、设计文件审查、施工放样和竣工验收。
涉及航道的桥梁、隧道设施建设，建设单位应当根据航道管理机构的要求进行专题论证。
第二十五条 码头、船坞等临河设施的建设或者设置，应当符合国家、行业和省有关标准、规范。
第二十六条 拆除航道上的桥梁等建筑物、构筑物，水中墩柱等基础顶标高应当符合下列规定：
（一）五级以上航道应当拆除至规划航道等级底标高以下二米；
（二）六级以下航道应当拆除至规划航道等级底标高以下一米；
（三）实际河底标高低于规划航道等级底标高的，以实际河底标高为准。
第二十七条 因工程建设需要在航道内临时设置堤坝、围堰、护桩、沉箱和墩台等碍航设施，建设单位或者施工单位在施工作业前，应当与航道管理机构签订航道使用和清除障碍合同。
第二十八条 经依法批准从事与航道有关的建设活动或者使用航道岸堤、护岸等设施的，在建设活动结束后或者使用终止时，建设单位或者施工单位应当恢复航道原状，并经航道管理机构验收合格。
逾期不恢复或者不按照要求恢复到位的，经航道管理机构催告后仍不恢复或者恢复不到位的，由航道管理机构代为恢复，费用由建设单位或者施工单位承担。
第二十九条 在航道上建设拦河闸坝的，建设单位应当按照航道通航标准和航道规划等级的要求与主体工程同步建设过船建筑物。
施工期间，建设单位应当按照航道管理机构要求设置临时航道和必要的助航设施，保障船舶的正常通航，所需费用由建设单位承担。
第三十条 从事泥浆水上运输经营的单位在运输前应当将船只数、停靠点、时间、线路、消纳场所书面告知航道管理机构，并与航道管理机构签订航道使用管理协议。
从事泥浆水上运输经营的船舶，应当符合国家有关规定和技术规范的要求，不得擅自安装、改装、存放各类排放泥浆设施。
第三十一条 从事与航道有关的建设活动，建设单位或者权属单位应当按照航道管理机构的要求设置专设标志和标牌，并负责维护，使其保持良好的技术状态。
自行设置和维护专设标志和标牌确有困难的，可以委托航道管理机构设置和维护，其费用由建设单位或者权属单位承担。
第三十二条 与通航有关的设施，其所有人或者使用人应当加强巡查和维护，确保设施完好和通航安全。
因使用功能改变、航道等级调整等因素，导致与通航有关的设施不能满足航道管理要求的，应当按照规定进行改建。
第三十三条 开展水上旅游、水上运动、水上科研、水上经营等开发利用活动，不得影响通航安全、损害航道及其设施。有关部门在审批前，应当征求航道管理机构的意见。
第三十四条 航道疏浚、清障作业单位应当具有相应的资质，操作人员应当具备相关专业技术或者岗位技能。
在航道上实施疏浚、清障作业，应当符合航道疏浚、清障技术规范。施工单位应当将作业范围和废弃物弃置地点书面告知属地航道管理机构，并提交相关资料。
第三十五条 因工程建设、生产经营确需占用、移动、拆除航道设施的，应当事先经航道管理机构同意；造成航道改道的，应当按照程序报有关部门审批。移动、拆除和改道费用由建设单位承担。
第三十六条 损坏航道驳岸、护坡和其他航道设施的，应当按照规定予以修复或者赔偿；经批准使用航道驳岸、护坡和其他设施的，应当按照规定予以补偿。
第五章 法律责任
第三十七条 违反本条例第十八条第三项规定，擅自填河、填滩占用航道的，由航道管理机构责令改正，可以处以一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处以五千元以上二万元以下罚款。
违反本条例第十八条第四项规定，向航道排放泥浆、使用开底泥驳船的，由航道管理机构责令改正，可以处以五千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处以二万元以上五万元以下罚款，并解除与其签订的航道使用管理协议。
第三十八条 违反本条例第十九条规定，未经批准或者未按照批准的要求在航道内挖取砂石、泥土的，由航道管理机构责令立即停止作业，补办手续，限期清除碍航物体，并处以一千元以上二千元以下罚款。
第三十九条 违反本条例第二十一条规定，擅自占用驳岸、护坡、航道工程建设用地修建临时性建筑物、构筑物的，由航道管理机构责令停止作业，补办手续，或者限期清除碍航物体，并处以一千元以上五千元以下罚款。
第四十条 违反本条例第二十二条第一款规定，擅自建设、设置临河缆线和管道、标志标牌、渡口、锚地、围堰、护桩、墩台等设施的，由航道管理机构责令停工、补办手续或者限期清除，并处以一千元以上五千元以下罚款；造成航道碍航或者断航的处以五千元以上二万元以下罚款。
第四十一条 违反本条例第二十三条第二款、第二十六条、第二十八条第一款规定，建设单位或者施工单位未按照规定拆除与通航有关的设施或者未恢复航道原状的，由航道管理机构责令改正，逾期不改正的，处以二千元以上一万元以下罚款。
第四十二条 违反本条例第二十九条第一款规定，建设单位未按照要求与主体工程同步建设过船建筑物的，由航道管理机构责令改正，逾期不改正的，处以十万元以上十五万元以下罚款。
违反本条例第二十九条第二款规定，建设单位未按照要求设置临时航道和必要的助航设施的，由航道管理机构责令改正，逾期不改正的，处以二千元以上一万元以下罚款。
第四十三条 违反本条例第三十条第一款规定，未书面告知航道管理机构从事泥浆水上运输活动的，由航道管理机构责令改正；未按照告知的船只数、停靠点、时间、线路、消纳场所运输泥浆的，责令改正，可以并处二千元以上五千元以下罚款。
违反本条例第三十条第二款规定，擅自安装、改装、存放各类排放泥浆设施的，由航道管理机构责令改正，可以处以二千元以上一万元以下罚款。
第四十四条 违反本条例的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。
第四十五条 依照本条例规定行使监督管理权的部门、单位及其工作人员在实施航道管理过程中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十六条 本条例下列用语的含义是：
（一）航道是指依照有关法律、法规和本条例的规定确定的江河、湖泊、水库、运河、渠道中供船舶、排筏航行的水域。
（二）航道设施是指航道的助航导航和通信设施、整治建筑物、过船建筑物、航道测量标志、航道处、站房、航道服务区、站、航道管理船舶停靠基地、停泊锚地和其他航道工程设施。
（三）航道通航条件是指航道的尺度、通航净空、通航流量、水位、水流等构成航道功能的基本要素。
第四十七条 本条例自2011年3月1日起施行。
[摘要]：随着社会的发展，自然垄断理论在不断变化，自然垄断行业也在不断的改革。中国正在经历一场大范围的自然垄断产业改革。从自然垄断产生与发展的理论角度讲，我国目前分拆的改革模式并不科学。自然垄断行业的健康发展关键取决合理地法律规制。
[关键词]：自然垄断 自然垄断行业 分拆模式 法律规制
[Abstract]:With the development of society, the theory of natural monopoly continually changes and the natural monopoly industries are also continually reformed. China is experiencing a wide-ranging reformation in natural monopoly industries. From the eyes of Theory on natural monopoly coming and development, it is not scientific to simply take natural monopoly industries apart. The sound development of natural monopoly industries depends on the reasonable governance under laws.
[key word]: natural monopoly natural monopoly industries parting-model governance
虽然我国从上个世纪九十年代就开始对自然垄断中的一些行业进行了改革，但从改革取得的现阶段成果来看，其并不令人满意。社会各界要求对自然垄断行业的全面改革的呼声仍然与日俱涨。中国自然垄断行业需要改革，但它必须是一场理性的改革。因此，我们必须全面认识自然垄断。
一、自然垄断的概述
〈一〉自然垄断的定义
自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。 但到上个世纪80年代，西方经济学对自然垄断的认识发生了重大的变化。1982年，鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）和威利格（Willig）用部分可加性（subadditivity，又译为次可加性、劣可加性）重新定义了自然垄断 。假设在某个行业中有X种不同产品，Y个生产厂商，其中任何一个企业可以生产任何一种或者多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，该行业的成本就是部分可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，该行业就是自然垄断的。换言之，即使平均成本上升，只要单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本依然最小，该行业就是自然垄断行业。平均成本下降是自然垄断的充分条件，但不是必要条件。 新定义扩大了自然垄断的范围，它不仅包括传统的自然垄断即强自然垄断，还包括了所谓的弱自然垄断。
现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。 法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。这是社会进步的客观反映。
〈二〉自然垄断的理论基础
经济学理论基础。西方自然垄断理论从产生到发展大概经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个阶段，它们各自解释了自然垄断出现和存在的原因。从总体上推进了社会对自然垄断的认识。
第一、规模经济。任何企业进行社会生产时，它总会面临生产成本问题。如果企业的单位生产成本相对过高，则其必然会处于竞争的劣势地位；如果企业的单位生产成本相对较低，则它就处于竞争的优势地位。但是，企业的生产成本并不是固定不变的，除了技术等因素的作用即使在相同的条件下，企业的单位生产成本也可以随着生产总产量的增加而趋于下降，原因在于当企业的总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄。这在固定成本投资较大的企业表现的尤为明显。当长期平均总成本随着产量的增加而降低时，规模经济就出现了。当社会对某些行业的长期平均成本的降低速度与幅度提出要求时，这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业的自然垄断。
第二、范围经济。在现实生活中，企业并不仅仅生产或提供单一的商品和服务，往往是多元化经营。如果由一个企业生产多种产品的成本低于几个企业分别生产它们的成本，就表明存在着范围经济。由于单独生产某一产品的企业的单位产品定价高于联合生产的企业的相应单位产品定价，因此单独生产的企业就会亏损，这些企业或者退出该生产领域或被兼并，这也会形成垄断的局面。因此美国著名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出，有着范围经济（economies of scope）的产业也可产生自然垄断。对此，我国的大部分学者是持相同的观点。从理论上来讲，范围经济很好地解释了产品具有综合性领域存在的自然垄断。
第三、成本次可加性。这是产生自然垄断新的基础。1982年，美国著名经济学家夏基（Sharkey）、鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）与威利格（Willig）等人认为，即使规模经济不存在，或即使平均成本上升，但只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。自然垄断的定义或者最显著的特征应该是其成本的劣加性（Subadditivity）。换句话讲，就是平均成本下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断，但自然垄断不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然垄断。成本的次可加性理论的提出，掀起了上个世纪八十年代的自然垄断理论的变革，从理论上进一步解释了自然垄断存在的根源。我国的学者对之基本持赞同和认可的态度。
法学理论基础。经济学主要从效率的角度解释了自然垄断产生与存在的根源，法学尤其是经济法则从更为广阔的视野进一步对自然垄断作了深层次的思考，提出了自己的见解。
第一、社会本位的需求。虽然人具有个体的私利性，但也正是人个体的私立才使得国家与社会有着存在的必要。个人与国家、社会利益重心的转移导致了法律本位的变化与发展。人的社会属性决定了法律本位发展的最终方向。从国家本位到个人本位，再到社会本位的迁移，演绎了社会文明进步的脉络。社会本位的潜在或者正式确立促使国家、个人与社会组织在作为或者不作为时，必须考虑社会整体的利益并作出相对的利益平衡决策。虽然自然垄断存在的历史覆盖了所有本位的法律，我们必须客观的承认自然垄断是社会本位（包括潜在与显现）在法律领域深层次作用的产物。
第二、竞争与垄断的二重性。竞争是市场的灵魂，没有竞争就没有市场经济。但过度的竞争可能带来资源的浪费；垄断虽然压制和排斥竞争，损害民众的福利，危及社会民主政治，但它也有积极的一面，如规模经济等。竞争与垄断的二重性必然要求社会对竞争和垄断作出思辩性的规定，在反对垄断同时也要建立合理的反垄断法适用例外制度。
第三、现代经济法价值决定。可持续发展的社会整体效益是现代经济法的价值 ，它不仅含摄了经济学的效率和生态学伦理学的可持续发展，而且将它们与现代法律本位和法律价值有机的融合为一体，使经济法的价值呈现很明显的现代化特征。在可持续发展的社会整体效益的价值的指引下，社会在考虑多方面综合因素基础上对自然垄断做出了肯定性的评价，给予其合法的社会地位。
〈三〉自然垄断的特征
一是效率主导性。从自然垄断的经济学理论基础来看，无论是规模经济还是范围经济或者是成本的次可加性，自然垄断主导取决于经济效率而不是其它因素。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小，范围经济意味着在追加生产相关新产品和服务时进行联合生产要比单独生产的成本低，成本次可加性则意味着独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和。自然垄断主导建立在效率目的基础上并且保障效率的实现。
二是呈现网络经济特征。综观世界各国的自然垄断存在的行业和产业，如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等。我们不难发现采取自然垄断经营的产业一般具有网络经济的特征即依赖一定的产业网络为市场提供商品和服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用的最佳指标是网络上的流量（交通、电力、通讯信号等），而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。
三是资产具有沉淀性与专用性。由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提供产品和服务，因此企业在经营自然垄断行业时，将要投入大量的资金进行基础产业网络的建设。这些产业网络形成了大规模的固定资本，它们折旧时间长，变现能力差，从而导致了整个垄断产业大量的资本沉淀。另外，由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性，所以资金一旦投入也就很难收回,所形成的企业资产也难以改为其他用途。
四是产品的日常性。供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等垄断行业，他们所提供的产品都是人们的日常生活必须品，具有日常性与必须性的特征。自然垄断行业通过它们的网络触角将这些日常生活必须资料转流到千家万户去以保持社会生活的稳定与有序。
目前我国社会上还普遍存在着对自然垄断与行政垄断、行政性垄断认识模糊不清的问题。很多人将行政垄断、行政性垄断与自然垄断混为一谈。 这不仅影响国家相关政策的实施，而且严重影响了我国的产业改革。正如我们在前言部分阐明的观点：中国的自然垄断行业需要一场改革，但它必须是一场理性的改革。理性的前提是对事物有正确全面的认识。因此有必要在此指明自然垄断与行政性垄断、行政垄断的区别所在。
自然垄断与行政性垄断的区别比较明显，主要有：（1）产生的原因不同。自然垄断的产生原因主要在于经济效率或者效益，而行政性垄断则是行政机关或者其授权的组织滥用行政权力所造成的；（2）法律性质不同。自然垄断由于它存在相当的积极性，大多数国家在立法上给予其豁免肯定它的合法地位。行政性垄断是我国经济体制转轨时期的特殊产物，其本质是借行政权力行市场行为，它违背了依法行政原则，因此是非法的；（3）影响不同。自然垄断往往带来效率经济增加社会总体福利，而行政性垄断则不仅容易导致行政腐败的出现，更会造成市场竞争机制的扭曲。
由于自然垄断与行政垄断在形式上具有某些相似性，因此二者的区别并不是那么的直接明朗，但形式的某些相同并不能完全掩盖他们的区别。自然垄断与行政垄断还是存在很多的区别，例如：（1）从概念上讲，自然垄断是由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱；行政垄断，又称国家垄断，它是指国家从有利于国民经济全局发展的目的出发，对某些部门和国有自然资源实行独占。（2）从产生的主导因素上讲，自然垄断主要在于经济效益；行政垄断主要并不在于经济效益而或在于安全如军工业或在于对资源的控制需要如烟草行业等其它因素。（3）从经济运行上看，自然垄断往往要依赖一定的产业网络才能正常进行；而行政性垄断并不具有网络经济的特征，因此它可以采取多渠道输送产品。（4）从产品的必须性上看，自然垄断产业提供的为日常生活必须品，但从行政垄断存在的领域所提供的物品绝大部分是非日常必须的。因此自然垄断不等于行政垄断，必须科学的加以区别二者。
〈四〉自然垄断的认定标准与范围
“那些行业是自然垄断？”与“那些行业实行自然垄断？”是两个不同的问题。前者是关系到自然垄断的判断标准问题，它不仅具有对现实市场结构的实然判断功能，更具有对自然垄断范围的应然判断功能；后者则是自然垄断存在的范围问题，通常是应然的探讨与分析。通过前面对自然垄断的概念、理论基础与特征的分析，我们对自然垄断的判断标准和产业范围基本应该有了一定的认识与把握。
对于自然垄断的判断标准，笔者认为首先，该行业现成的市场结构为只有一个或者几个提供相似或相同产品的卖者。换句话讲，就是该行业的现行市场为垄断或者寡头的不完全竞争市场。其次，形成上述市场结构的主要根源在于经济效率的优先考虑。第三，一个国家的法律对之必须持肯定的态度，包括明示和默示的肯定。通过与上述所例的标准对照，我们不难看出目前我国的自然垄断行业主要集中在公共基础设施领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输（包括铁路、城市交通、海港、水运和机场）、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等。
在考虑产业自然垄断这个问题时，应注意以下两点：
第一、自然垄断具有发展性。自然垄断的行业不是固定不变的，它是处于相对时间内不断变革的状态。根据自然垄断存在的时间与变化速度来讲，它可分为永久和暂时的自然垄断两种情形 。永久和暂时自然垄断最重要的区别是，永久自然垄断的长期平均成本（LRAC）随产出增加连续地下降。无论市场需求多大，单个企业都能以最小的成本生产。暂时自然垄断的长期平均成本（LRAC）下降到某一点时就变成固定不变。永久自然垄断是一种少有的事情，暂时自然垄断更为常见。影响自然垄断发展的因素主要有两个：一是市场需求，市场需求规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规不能满足市场的有效需求，从而使自然垄断行业失去自然垄断性；市场规模的长期萎缩也可以使原先为竞争性的市场变成为一个自然垄断的行业。二是技术的进步，科学技术的突飞猛进发展，可以使得原来的某些自然垄断行业失去了自然垄断的特点；技术进步能够扩大企业的最佳生产规模，使原本竞争性的领域产生自然垄断性。
第二、并非自然垄断行业的业务都是具有自然垄断性。自然垄断性的一个重要特点就是规模经济。而产生规模经济的一个重要原因就在于自然垄断行业的网络经济特征。市场需求量越大,网络供应系统所形成的庞大的固定成本就能越为广泛地分散到每一单位产品上而产生规模经济效益。因此,自然垄断行业中的自然垄断性业务主要集中在那些固定网络性操作业务领域,如电力、城市暖气、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务等。其他领域的业务则可以归为非自然垄断性业务。可以合理的引进市场竞争机制。如我国目前的电力改革——厂网分开，将电力行业的发电业务划归为自然垄断行业的可竞争性业务，不同的发电公司可以相互竞争发电上网。针对自然垄断行业中业务的垄断性与可竞争性的不同特点,政府可以有区分地实行不同的管制政策,这样不但保证了自然垄断的规模经济效益，同时也兼顾了市场竞争机制在自然垄断行业中应有的作用,实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争,提高这些行业的经营效率。
二、自然垄断行业的改革
〈一〉改革的指导思想。
针对社会很高的改革呼声，目前，我国政府已经着手对一些自然垄断的行业进行改革，有的已经基本改革完毕如电信；有的正在紧张的策划当中如铁路。从改革的内容上来看，改革所采取的方法基本上是分拆。这一点不得不应该引起人们的注意与思考：自然垄断行业的改革出路就只有分拆吗？综合考察世界各国对自然垄断行业的改革方法，我们不难得出答案是否定的。从自然垄断产生的根源角度来看，单纯的分拆是行不通的。而且中国的自然垄断行业一般是我国国民经济的命脉，事关国计民生，所以对自然垄断产业的改革应该慎重研究，谨慎进行。对自然垄断行业的改革应该坚持以下几个指导思想和基本原则。
第一、实事求是对症下药。改革的途径与方式是多种多样的，究竟采取何种改革措施关键要取决于当前需要改革的对象存在那些问题。改革者应通过科学的研究来分析与发现问题的症结所在，然后对症下药采取合理有效的措施进行，切不可采取一刀切的做法。应该承认，目前我国的自然垄断行业确实存在问题，需要通过改革来加以解决和完善。但从我国自然垄断存在的主要问题来看，问题并不在于自然垄断行业的自然垄断而关键在于产业的管理制度问题尤其是由政企不分所引发的问题。因此改革的重点在于对垄断企业的相关管理制度的改革，而不是简单的进行分拆。简单的分拆并不能解决自然垄断存在的问题，最多只是改变了不完全竞争市场的类型而已。石油石化行业的改革结果就明显地验证了这一点。石油石化行业分拆重组后表面上是三足鼎立，但却不是在同一市场上引入三家竞争者，加上政府定价、进口限制以及对经理层的激励与约束机制不健全等，分拆并没有带来有效竞争和效率的提高，下游产业和消费者也没有从中受益。所以，我们应该理性的采取改革措施。
第二、效率优先兼顾公平原则。我国还是个发展中国家，发展经济仍然是我国的第一头等大事。当经济增长成为一种主导的需要时，效率应被优先考虑 ，同时也采取合理措施兼顾社会公平。自然垄断行业一般具有明显的网络经济的特征，它通过相应的产业网络为社会提供产品和服务。按照麦特卡尔夫定律(Metcalfelaw)，网络价值等于网络节点数的平方，网络效益随着网络用户的增加而呈指数增长。因此，自然垄断产业首先要求通过对市场的垄断来饱和自己网络空间以实现产业长期成本的下降；其次是通过生产与产业网络相关的产品减少社会交易成本达到范围经济效益。正是自然垄断行业的这些特征与属性往往要求它全程全网联合作业和统一兼容性，保持垄断结构。产业组织芝加哥学派早已指出：如果市场上竞争者过多，不利于规模经济的利用或者经济效益的提高，就应允许通过竞争、兼并拉推动市场集中。 现代产业组织理论所倡导的效率标准进一步促使社会对垄断有了新的认识：垄断未必反竞争，而可能是高效的结果，只要垄断主体不滥用垄断地位，社会就应该尊重它的既有地位。这一观点不仅首先肯定了效率，同时也兼顾了社会公平，对我国的产业改革具有很现实和重大的启发意义。如果我们忽视经济发展规律，人为的干涉合理的经济运行，那必将遭到自然经济规律的惩罚。不仅可能导致消费者福利的减少，也可能使得自然垄断行业处于亏损甚至破产的境地，产生巨大的社会无谓损失，影响社会的正常发展。美国电信产业改革就是很好的一例。
第三、国际竞争原则。随着全球化的不断发展与进步，一个国家的企业所面临的竞争并不再仅仅局限在本国范围内，而逐步扩大到世界范围内即国际市场的竞争。正是在这一历史的背景下，上个世纪八十年代掀起了一场企业兼并的浪潮，各国纷纷通过企业合并来打造经济航空母舰以提高国际竞争力。这看起来似乎与单个国家的反垄断法的发展趋势不太协调，其实它是市场竞争背景变化的必然结果。我国已经加入WTO并承诺市场对外开放，中国的企业必将面临一场竞争的风暴。与西方发达国家的企业相比，客观而言，目前我国的企业规模还是很小的，并不足以抵抗外国大企业的市场竞争。国际背景的变化所要求我们做的是合并企业与改善企业管理制度而不是简单分拆。对自然垄断行业的分拆式改革只是考虑国内市场的情况，而没有考虑国内市场国际化的情景。这是与社会现实的客观发展需求是不相称的。我国自然垄断行业分拆式的改革所带来的并不是国内有效的市场竞争而是国外企业在中国市场上的垄断。
〈二〉改革现状概述
上个世纪九十年代中国联合通信有限公司的成立，标志着中国对传统的自然垄断产业的改革开始拉开了序幕，到目前为止，石化、电信、电力、民航、铁路、邮政都不同程度地进行了改革。经过分拆重组，除了石化、邮政、铁路行业外，我国电信、民航运输、电力等自然垄断行业在形式上都初步实现了政企分开，建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
电信业：经过2001年12月的重组之后，在中国基础电信业务市场，已有中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信等6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个经营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非经营性互联网。获准经营互联网信息服务的单位(ISP)已有300多家，互联网信息内容提供商(ICP)有1000多家。在电话网上提供无线寻呼和增值电信服务的企业超过2500多家。
民航业：目前我国共有23家民航公司，规模较大的有十家，它们为中国国际航空公司、南方航空公司、东方航空公司、中国西南航空公司、中国北方航空公司、中国西北航空公司、云南航空公司、乌鲁木齐管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中国国际航空公司最大；其余的的13家规模都比较小，其中山西航空公司规模最小。
电力业：根据厂网分开的改革思路，目前我国电力市场结构大概为：2家电网公司，4家辅业集团公司和5家发电集团公司。其中，两家电网公司是国家电网公司、中国南方电网有限责任公司；4家辅业集团公司是中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司；5家发电集团公司是中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司。
〈三〉改革总体评价
无锡市航道管理条例
无锡市航道管理条例
无锡市航道管理条例
（2010年10月28日无锡市第十四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议制定 2010年11月19日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为了加强航道管理，保障航道安全畅通，促进国民经济和社会发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内除长江以外内河航道的规划、建设、养护、管理以及其他与通航有关的活动，适用本条例。
第三条 市、县级市、区交通运输主管部门按照规定的权限，负责所辖范围内的航道管理工作；交通运输主管部门所属的航道管理机构负责航道的具体管理工作。
发展和改革、水利、规划、国土资源、环境保护、市政和园林等有关部门按照各自的职责，做好航道管理的相关工作。
第四条 市、县级市、区人民政府应当将航道发展纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，将航道的建设、养护和管理资金纳入财政预算，并支持和鼓励多渠道筹集建设资金。
第五条 航道和航道设施受法律保护，任何单位和个人不得破坏或者非法占用。
任何单位和个人有权对破坏航道、航道设施和影响航道通航安全的行为进行制止和举报。
对航道保护、航道抢险等作出突出贡献的单位和个人，由当地人民政府或者交通运输主管部门给予表彰和奖励。
第二章 航道规划
第六条 市航道规划应当根据国民经济和水运发展的实际，按照统筹兼顾、综合利用的原则编制，符合城市总体规划和太湖水环境综合治理规划，与国家和省干线航道网规划、防洪规划、土地利用总体规划等相关规划相衔接。
有关部门编制或者修改各类规划，涉及航道的，应当与航道规划相协调。
第七条 市航道规划由市交通运输主管部门会同规划、水利和国土资源等部门编制，经省交通运输主管部门以及专家论证后，按照规定报经批准。
市航道规划应当根据综合交通运输体系、经济发展和水运功能调整适时修订，修订程序按规划编制程序执行。
第八条 市航道规划内的航道，规划等级高于现状等级的，实行航道规划控制线制度。
航道规划控制线按照航道规划等级的航道中心线或者现有深泓线向两侧予以控制。航道规划中已划定规划控制线的，按照其控制线范围予以控制；尚未划定规划控制线的，控制范围由市交通运输主管部门会同规划、水利和国土资源等有关部门根据航道规划确定。
航道规划控制线范围内的规划控制，由规划主管部门负责实施。
第九条 航道通航功能的取消，应当符合航道规划，由县级市、区人民政府或者市有关部门提出方案，进行技术经济论证，经市人民政府审核，并按照规定报经批准。
第三章 航道建设和养护
第十条 交通运输主管部门应当加快航道建设，改善航道通航条件，提高船舶通行能力，并根据航道规划编制航道基本建设项目计划，按照有关规定报经批准后实施。
航道管理机构应当按照先干线后支线、先急后缓的原则制定辖区内航道养护计划并组织实施，保持航道处于良好的技术状态，保障航道畅通。
第十一条 航道工程建设用地应当纳入土地利用总体规划。新建、改建、扩建航道需要的土地，可以由县级以上人民政府通过划拨方式安排。沿线各级人民政府应当做好航道建设用地有关工作。
第十二条 航道建设和养护应当执行相关的技术标准和规范，满足航道畅通要求，综合考虑行洪安全、水上交通安全和生态环境、人文景观保护的要求。
第十三条 航道整治应当符合防洪安全要求，并事先征求水利部门的意见。水利部门调整水系、进行河道整治涉及航道的，应当兼顾水运需要，符合通航标准和航道技术规范，并事先征求航道管理机构的意见。
第十四条 交通运输主管部门应当会同规划、水利、国土资源等部门统筹规划，根据需要在干线航道的船闸、货物集散地、船舶待泊区等逐步建设水上服务区、站，提高航道综合服务能力。
新建、改建、扩建干线航道建设水上服务区、站的，应当与干线航道主体工程同步规划、同步实施。
第十五条 各级人民政府、交通运输主管部门应当按照绿化专项规划和航道养护技术规范的要求，因地制宜绿化、美化航道，航道沿线的单位和个人应当配合。航道绿化景观设施建成后，应当及时移交市政和园林等管理部门。
第十六条 通航河流上的桥梁由权属单位负责管理、维护。无法确定权属单位的桥梁，由所在地县级市、区、镇人民政府负责管理、维护；其中跨行政区域的，由其共同上一级人民政府指定一个所在地人民政府负责管理、维护。
新建、改建桥梁经验收合格后，应当落实管理、维护单位，并及时做好移交工作。
第四章 航政管理
第十七条 航道管理机构对航道、航道设施和航道规划控制线范围依法实施管理和保护。
航道管理机构应当根据航道条件和航运需要，合理配置和调整航标，保证航标处于正常技术状态。
航道管理机构应当根据需要对航道规划控制线范围设置界限标志。
第十八条 禁止下列侵占、损坏航道的行为：
（一）在通航水域内设置固定渔具、种植水生植物或者围河养殖；
（二）倾倒砂石、泥土、垃圾和其他废弃物；
（三）擅自填河、填滩占用航道；
（四）向航道排放泥浆、使用开底泥驳船；
（五）危害、损坏航标、标志标牌和整治建筑物等航道设施；
（六）占用通航水域过驳作业；
（七）船舶超过航道等级限制使用航道；
（八）损坏航道绿化；
（九）在航道边坡、航道边坡外侧五米以及航标周围二十米范围内堆放物料、建造房屋，在航标周围二十米范围内设置非交
通标志标牌；
（十）其他侵占、损坏航道及航道设施或者影响航道通航条件的行为。
第十九条 在航道内采挖砂石、泥土，应当按照水利、交通运输主管部门批准的要求进行，不得恶化通航条件。
第二十条 航道管理机构应当在航道起讫点或者出入口设置告示标牌，告示航道的通航标准。
第二十一条 除必要的水利工程设施和航道建设、维护需要外，在航道规划控制线范围内禁止建设永久性建筑物、构筑物。确需占用驳岸、护坡、航道工程建设用地，修建临时性建筑物、构筑物的，应当事先经航道管理机构批准。
修建临时性建筑物、构筑物的期限不得超过六个月，确需延期占用的，应当按照有关规定另行办理手续。
第二十二条 建设或者设置下列涉航设施，应当符合航道规划、通航标准和航道技术规范，其施工设计图、施工方案应当事先经航道管理机构审查同意：
（一）桥梁、隧道、渡槽、专用航道交叉口；
（二）跨河、过河、临河缆线和管道；
（三）码头、水上服务区、驳岸、护坡、取排水口、栈桥、渡口、锚地、趸船以及围堰、护桩、墩台等设施；
（四）船坞、滑道、装卸设施；
（五）标志标牌。
涉及河道管理的，应当按照有关法律、法规的规定报水利部门审查同意。
第二十三条 在审批或者建设、设置第二十二条第一款规定的设施过程中，施工设计图、施工方案确需变更的，建设单位应当向原审查的航道管理机构重新办理手续。
建设单位拆除第二十二条第一款规定的设施，应当符合通航标准和航道技术规范。
第二十四条 在航道上建设桥梁、拦河闸坝、专用航道交叉口、隧道、渡槽、码头、缆线和管道，建设单位应当通知航道管理机构参加项目论证、设计文件审查、施工放样和竣工验收。
涉及航道的桥梁、隧道设施建设，建设单位应当根据航道管理机构的要求进行专题论证。
第二十五条 码头、船坞等临河设施的建设或者设置，应当符合国家、行业和省有关标准、规范。
第二十六条 拆除航道上的桥梁等建筑物、构筑物，水中墩柱等基础顶标高应当符合下列规定：
（一）五级以上航道应当拆除至规划航道等级底标高以下二米；
（二）六级以下航道应当拆除至规划航道等级底标高以下一米；
（三）实际河底标高低于规划航道等级底标高的，以实际河底标高为准。
第二十七条 因工程建设需要在航道内临时设置堤坝、围堰、护桩、沉箱和墩台等碍航设施，建设单位或者施工单位在施工作业前，应当与航道管理机构签订航道使用和清除障碍合同。
第二十八条 经依法批准从事与航道有关的建设活动或者使用航道岸堤、护岸等设施的，在建设活动结束后或者使用终止时，建设单位或者施工单位应当恢复航道原状，并经航道管理机构验收合格。
逾期不恢复或者不按照要求恢复到位的，经航道管理机构催告后仍不恢复或者恢复不到位的，由航道管理机构代为恢复，费用由建设单位或者施工单位承担。
第二十九条 在航道上建设拦河闸坝的，建设单位应当按照航道通航标准和航道规划等级的要求与主体工程同步建设过船建筑物。
施工期间，建设单位应当按照航道管理机构要求设置临时航道和必要的助航设施，保障船舶的正常通航，所需费用由建设单位承担。
第三十条 从事泥浆水上运输经营的单位在运输前应当将船只数、停靠点、时间、线路、消纳场所书面告知航道管理机构，并与航道管理机构签订航道使用管理协议。
从事泥浆水上运输经营的船舶，应当符合国家有关规定和技术规范的要求，不得擅自安装、改装、存放各类排放泥浆设施。
第三十一条 从事与航道有关的建设活动，建设单位或者权属单位应当按照航道管理机构的要求设置专设标志和标牌，并负责维护，使其保持良好的技术状态。
自行设置和维护专设标志和标牌确有困难的，可以委托航道管理机构设置和维护，其费用由建设单位或者权属单位承担。
第三十二条 与通航有关的设施，其所有人或者使用人应当加强巡查和维护，确保设施完好和通航安全。
因使用功能改变、航道等级调整等因素，导致与通航有关的设施不能满足航道管理要求的，应当按照规定进行改建。
第三十三条 开展水上旅游、水上运动、水上科研、水上经营等开发利用活动，不得影响通航安全、损害航道及其设施。有关部门在审批前，应当征求航道管理机构的意见。
第三十四条 航道疏浚、清障作业单位应当具有相应的资质，操作人员应当具备相关专业技术或者岗位技能。
在航道上实施疏浚、清障作业，应当符合航道疏浚、清障技术规范。施工单位应当将作业范围和废弃物弃置地点书面告知属地航道管理机构，并提交相关资料。
第三十五条 因工程建设、生产经营确需占用、移动、拆除航道设施的，应当事先经航道管理机构同意；造成航道改道的，应当按照程序报有关部门审批。移动、拆除和改道费用由建设单位承担。
第三十六条 损坏航道驳岸、护坡和其他航道设施的，应当按照规定予以修复或者赔偿；经批准使用航道驳岸、护坡和其他设施的，应当按照规定予以补偿。
第五章 法律责任
第三十七条 违反本条例第十八条第三项规定，擅自填河、填滩占用航道的，由航道管理机构责令改正，可以处以一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处以五千元以上二万元以下罚款。
违反本条例第十八条第四项规定，向航道排放泥浆、使用开底泥驳船的，由航道管理机构责令改正，可以处以五千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处以二万元以上五万元以下罚款，并解除与其签订的航道使用管理协议。
第三十八条 违反本条例第十九条规定，未经批准或者未按照批准的要求在航道内挖取砂石、泥土的，由航道管理机构责令立即停止作业，补办手续，限期清除碍航物体，并处以一千元以上二千元以下罚款。
第三十九条 违反本条例第二十一条规定，擅自占用驳岸、护坡、航道工程建设用地修建临时性建筑物、构筑物的，由航道管理机构责令停止作业，补办手续，或者限期清除碍航物体，并处以一千元以上五千元以下罚款。
第四十条 违反本条例第二十二条第一款规定，擅自建设、设置临河缆线和管道、标志标牌、渡口、锚地、围堰、护桩、墩台等设施的，由航道管理机构责令停工、补办手续或者限期清除，并处以一千元以上五千元以下罚款；造成航道碍航或者断航的处以五千元以上二万元以下罚款。
第四十一条 违反本条例第二十三条第二款、第二十六条、第二十八条第一款规定，建设单位或者施工单位未按照规定拆除与通航有关的设施或者未恢复航道原状的，由航道管理机构责令改正，逾期不改正的，处以二千元以上一万元以下罚款。
第四十二条 违反本条例第二十九条第一款规定，建设单位未按照要求与主体工程同步建设过船建筑物的，由航道管理机构责令改正，逾期不改正的，处以十万元以上十五万元以下罚款。
违反本条例第二十九条第二款规定，建设单位未按照要求设置临时航道和必要的助航设施的，由航道管理机构责令改正，逾期不改正的，处以二千元以上一万元以下罚款。
第四十三条 违反本条例第三十条第一款规定，未书面告知航道管理机构从事泥浆水上运输活动的，由航道管理机构责令改正；未按照告知的船只数、停靠点、时间、线路、消纳场所运输泥浆的，责令改正，可以并处二千元以上五千元以下罚款。
违反本条例第三十条第二款规定，擅自安装、改装、存放各类排放泥浆设施的，由航道管理机构责令改正，可以处以二千元以上一万元以下罚款。
第四十四条 违反本条例的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。
第四十五条 依照本条例规定行使监督管理权的部门、单位及其工作人员在实施航道管理过程中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十六条 本条例下列用语的含义是：
（一）航道是指依照有关法律、法规和本条例的规定确定的江河、湖泊、水库、运河、渠道中供船舶、排筏航行的水域。
（二）航道设施是指航道的助航导航和通信设施、整治建筑物、过船建筑物、航道测量标志、航道处、站房、航道服务区、站、航道管理船舶停靠基地、停泊锚地和其他航道工程设施。
（三）航道通航条件是指航道的尺度、通航净空、通航流量、水位、水流等构成航道功能的基本要素。
第四十七条 本条例自2011年3月1日起施行。
