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现代环境法治的伦理构建

屈振辉


【摘 要】环境德治对环境法治具有重大的补足作用。本文在分析现行环境法治的伦理缺失的基础上，从伦理学的视角提出了促进现代环境法治实现的若干途径，并提出应当将人与人及人与自然的双重和谐确立为现代环境法治的最终目标，以期能为中国的环境法制建设贡献绵薄之力。
【关键词】环境德治 环境法治 伦理缺失 实现途径 双重和谐

法治本是法学领域里经久不息的话题，但人们在探讨法治时又常常涉及伦理道德问题。就法治最初的涵义而言，其中就已包含了伦理道德的意涵：法治是“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律[1]”。即法治是“普遍守法”和“遵守良法”结合。“良法”从某种意义上说就是“具有道德合理性的法律，也是内含着平等、正义、自由等道德价值的法律”，因而“从这个意义上说，法治本身就蕴含了道德的追求[2]”。环境法治作为抽象法治理念在环境法领域内的具体化，亦不可避免地与伦理道德问题具有某些相关性。特别是现代环境法在形成与发展过程中，与环境伦理之间发生了密切的源流关系，环境法治问题因此也带上了更为浓厚的伦理道德色彩。“环境伦理乃是环境法治的基础，是环境法治的价值内核[3]”。在法学界高度关注环境法治的同时，伦理学界也提出了环境德治的问题。“德治与法治的内在联系对现代社会的发展意义重大，但这不仅在于德治与法治的共存，也在于德治对法治的重大补足作用[4]”。本文从环境德治对环境法治的补足作用入手，在分析现行环境法治的伦理缺失的基础上，从伦理学的视角提出了促进现代环境法治实现的若干途径，并提出应当将人与人及人与自然的双重和谐确立为现代环境法治的最终目标，以期能为中国的环境法制建设贡献绵薄之力。
一、现代环境问题的法治与德治
法治和德治是众多社会治理模式中最为基本的两种方式。然而在解决作为社会问题的环境问题时，人们却非常注重前者而往往忽略了后者。其实，依法治理环境问题存在着诸多局限，而这些局限恰能通过环境德治加以弥补，因而在日益注重环境法制建设的今天，环境德治也同样不可或缺。理想的环境问题治理模式应当是“德法同治”。
（一）依法治理环境问题的局限性
不可否认，法律的确是迄今为止人类社会里最为权威的社会控制手段。但法律不是万能的，它仍然存在着诸多局限，这些局限在环境法中体现得尤为明显。例如“广泛性是环境法的一个突出特点[5]”，它突出表现在保护对象、调整范围和涉及主体等方面；而法对社会生活的涵概性和适应性不可避免地存在一定的限度，环境法再完备也不可能将社会中与环境有关的所有问题一概无余。再如“环境法具有不同于其他部门法的突出特征，即较多地运用科学技术手段来调整人与自然的关系[6]”，这就对环境法的实施提出了更高的要求；但在其实施所需人员、精神和物质条件不具备的情况下，环境法的作用是不可能充分发挥的。更何况无论是就世界还是就中国而言，环境法都属于不甚发达、完善的新兴法律部门。这就决定了仅靠环境法解决环境问题是极不现实的，环境法治的局限需要其它社会调整方式来弥补。
（二）环境问题同样需要以德治理
环境问题的实质是伦理问题，它实际上是人际利益冲突与矛盾在人与自然领域里的体现。“伦理学的基本问题，就是道德和利益的关系问题[7]”，利益是道德的产生根源与存在基础。当今的环境问题之所以日益严重的主要原因在于，某些人甚至整个人类为谋求自身物质利益的最大化而不惜牺牲后代人、其它非人类存在物甚至整个自然及的利益。而环境伦理以道德教化的形式劝导人们爱护自然、保护环境，其目的在于以非强制手段规范人之行为并进而平衡环境利益。法律是调整社会关系的主要方式而非调惟一方式，它的不足必然由其它社会调整方式补足。概括言之，环境伦理对环境法的补足作用主要体现在节约环境治理的成本，以自律方式实现环境道德的约束、调节和激励功能以及环境道德的可普遍化等三方面[8]。环境伦理与环境法之间并非仅是互补关系，在后者许多力所能及的范围内也可时常见到前者的身影。由此可见，环境伦理是比环境法更为重要的环境治理手段，尽管它也存在着种种缺陷与不足。
（三）德法合治：理想治理的模式
环境问题的涉及面甚广且极其复杂，仅单靠环境伦理抑或是环境法往往难以奏效。既然环境法治与环境德治都是不完整的，那么只能将其结合起来进行“德法合治”。“德法合治”的治理模式既有理论渊源又有现实依据。庞德认为道德、宗教和法律是实现社会控制的三大手段，即使法律已成为了现代社会首要且最终有效的社会控制手段，但它仍离不开其它手段的支持。“如果法律在今天是社会控制的主要手段，那末它就需要宗教、道德和教育的支持[9]”。但“德治与法治的结合，不仅是因为道德与法的不可分割性，而且更重要的是具有社会生活的现实基础[10]”。市场经济、民主政治和公意文化的发达使得人们选择了以法治为主的社会治理模式，但“选择法治作为我国的基本社会控制模式，只是起到了治标的作用，而加强良好道德对社会的引导和调节作用，进一步提高社会的文明程度，增强人们的守法意识，提高人们维护社会秩序的自觉性，才是社会治理的根本”，“法德并举的社会控制模式才是我国社会控制模式的最佳选择[11]”。况且，环境伦理与环境法存在着天然的血脉联系，“德法合治”的治理模式更凸现了其重要性。
二、现行环境法治中的伦理缺失
道德是法律的灵魂，法律必须体现一定的道德精神，即法律应当具有道德性。任何被称之为“良法”的法律都必须具有丰富的道德内涵，道德内容是为任何被称之为“良法”的法律所不可或缺的主要成分。“越文明发达、法制完善健全的国家，其法律中体现的道德规范便越多[12]”。在此笔者将研究的视野集中于现行法领域，试图找出其中的某些缺失以为今后的环境法制改革寻找方向。
（一）重技术规范，轻伦理规范
法律规范从社会学角度划分主要包括伦理性规范和技术性规范两大类。伦理性规范“凭社会主体的简单常识和伦理判断就可确定其行为性质，而并不需要当事人必须有丰富的法律专业知识和专业判断能力[13]”，而技术性规范却恰好与之相反。环境法是法与自然科学特别是环境科学交叉重叠的产物，“是一般法律规范和法律化的科学技术规范的综合体[14]”，其间包含了大量反映生态规律要求的技术性规范。环境法中的技术性规范主要表现在“由有关的国家机关颁布各种环境标准和其它技术性规程”，“在法律条文中明确规定技术要求”，“在法律、法规中列出专门条款，对技术名词、术语进行法定解释”和“利用法律法规附件的形式规定技术要求”等方面[15]。综观我国现行的环境法律，“大多是对开发和利用自然环境的限制性和禁止性规定[16]”，这些规定大多是技术性的而非伦理性的。伦理性规范的缺失使得现行环境法难以为普通民众所接受，从而增加环境守法和环境执法的难度，规避、抗拒环境执法的现象之所以在我国时有发生恐怕与此不无关系。
（二）重部门利益，轻社会利益
争夺部门利益是加剧我国环境问题的人为瓶颈，它既是法律问题也是道德问题。作为环境基本法的《环境保护法》在“立法上采取的‘宜粗不宜细’的原则，导致了在环境与自然资源立法中对法律条文的规定过于原则和抽象[17]”，用于具体操作的单行法律、法规制定权被交给了各部门。这原本是基于环境问题特殊性的考虑，但利益的存在使得各部门在立法中对涉及自身利益的，要么争相规定、要么回避规定，不仅造成整个环境立法的状况混乱与资源浪费，而且由于其互相矛盾的规定，造成实际操作中的困难重重；各部门在环境执法中，在利益驱使下，无限制地从抽象规则中推导出与己有利的具体规范，随心所欲地选择任意性规范，甚至对有的规定秘而不宣，故布陷阱[18]。这种局面的出现主要是各部门高度重视自身利益、轻视甚至忽视社会利益的结果。然而遗憾的是，法律上的这种不足并没有得到道德上的补足。我国环境保护部门的执法道德问题至今仍令人堪忧，由于管理体制的问题甚至可能还没到达一般部门的普遍水平。究其根本原因，这恐怕不仅是行政道德缺失所致，更是环境道德缺失所致。
（三）重法律强制，轻道德自律
不可否认，依靠外在强制抑或是内在自律的确是德治与法治的区别，但这并不意味着德治对强制的放弃，更不意味着法治对自律的排除。“法律被遵守的主要原因在于集团的成员从信念上接受并在行为中体现法律所表达的价值。人们效忠规则是因为规则能够表达人们参与其中的共同目的，而不是靠强制实施所必然伴随的威胁[19]”。强制的存在是法律得以实施的主要原因而并非唯一原因，在强制被排除的大多数情形下，法律得以实施主要是源于人们对法律的尊重与信仰。尊重与信仰法律是法治与德治的共同要求，法治的实现离不开道德的支撑。就现状而言，我国环境法的实施主要是依靠环境法中的强制规定和行使环境行政权。这不仅徒增了环境法的实施成本，更容易引起了人们的抵触与反感情绪，从而给环境法治的实现造成了很大的困难。强调道德教化高于法律强制是中华传统法律文化的特征，但我国环境法在实施过程中却并未重视环境道德的教化作用。其实中华传统文化中并不乏丰富而深邃的环境伦理思想[20]，西方环境伦理思想也并非在中国没有得以传播，关键是我们没有将环境道德教化与推行环境法很好的结合起来。
三、现代环境法治的伦理实现
法治是当代中国的治国理想。法治蕴涵着人类对普遍的伦理理念价值与终极关怀目的之追求，它不仅仅是冷冰冰的规则体系与制度的客观组合，而且还包容了人类在认识与改造主客观世界过程中对自身生活目的和价值理想的情愫记载。法治是极富伦理意涵和充满道德意蕴的概念，在法治构建中不可能也不应当排斥伦理道德的内容。
（一）促进环境法律的伦理化
道德法律化与法律道德化是研究道德与法律互动关系的两大视角，前者主要是指将道德理念、道德规范和道德规则以法律的形式表现出来，后者主要是指对既存的法律加以伦理化的改造使之更富有伦理性。道德法律化是自然发生的客观历史进程，而法律道德化则必须通过人的主观意志加工，因而后者较之前者具有更高的层次。针对我国环境法存在的现实问题，对后者展开研究更有实际意义。实现环境法治的要件之一，就是“要有一套体现环境正义，符合环境道德和生态伦理的，正确调整人与自然关系的，能够实现经济、社会和环境的协调、可持续发展的，旨在促进人与自然和谐共处的环境法律[21]”，而我国现行的环境法似乎并未体现环境法治的上述要求。“环境法的困惑在于缺乏环境伦理的内部支持[22]”。环境法律的伦理化是使环境法内化为更高的伦理权利与义务的过程，是使环境法得以被社会主体普遍遵守乃至信仰的过程。就其实质而言，环境法律的伦理化是将人类的环境伦理理念内化为环境法的精神追求，从而使之更加注重人文关怀且更富人性化。
（二）执法司法注重道德考虑
由于我国的环境保护主要依靠行政机关进行，执法因此成为了环境法实施领域里的关键问题，对此有学者将其系统的归纳为依据、环境、体制和监督机制等方面[23]。这些固然是造成环境执法不力的原因，但其间的道德缺失问题也不应为人们所忽略。环境执法领域里的道德缺失主要针对执法人员而言，既包括作为其职业道德的执法道德的缺失，也包括作为其个人道德的环境道德的缺失。同样的问题也出现在了环境司法领域里。尽管“由于环境法是近30年发展起来的新兴法律部门，司法处理的环境案件数量很少，对保证和改善环境质量的作用十分有限[24]”，但从西方经验和世界潮流来看，司法在环境纠纷解决领域大有替代执法的趋势。这对司法人员不仅提出了环境法律知识上的高要求，而且也提出了司法道德和环境道德上的高要求。要扭转环境执法不力的局面，加大环境司法处断的力度，对有关人员除要加强职业道德教育外，还必须加强环境道德教育。就我国的现状而言，环境执、司法人员基本上未接受过正规、系统的环境道德教育，因而环境道德意识极为淡薄。私德的欠缺很难保证公德的健全，加强环境道德教育势在必行！
（三）普法工作道德教化并重
环境意识在环境法的实施过程中具有极其重要的作用[25]。但令人遗憾的是，当代中国民众的环境意识并不发达，他们普遍漠视环境问题、环境科学知识贫乏且消极对待环境保护活动，这给我国环境法的实施带来了诸多困难。“目前中国在环境保护上的最大障碍，是全民的环境意识还不够高……我们存在的一切问题都与此有关[26]”。要改变我国环境保护的现状，必须将普及环境法律知识同进行环境道德教化结合起来。由于环境法具有技术性等特点，为人们所接受的难度较大，普及起来较为困难；而环境道德与现实生活更为贴近，为人们所接受的难度较小，普及起来较为容易。普及环境道德是实现环境德治的要件。“以德治环境，首先，是通过生态伦理道德教育……使人们接受并树立起人与大自然高度和谐的马克思主义生态伦理观，把是否有利于人类群体和个体的生存与发展,作为自身和他人行为善、恶的评判标准，并用以规范自己的行为”，“通过生态伦理道德教化和公民的主观道德评价，强化其内心信念，使热爱和保护环境成为公民的一种内心的自觉的活动[27]”。道德为法律的先导，普及环境道德应当成为普及环境法的基础。
四、和谐：现代环境法治的目标
法的价值取向因法的部门不同而有所差异，法治的目标也因法的部门不同而有所侧重。笔者认为现代环境法治的具体目标应当是和谐，但这种和谐并非仅是指人与人在环境问题上的和谐，而且还包括人与自然在环境问题上的和谐。通过法治促进人际以及人与自然的双重和谐是构建和谐社会的题中应有之意，也是环境法治应当追求的价值目标。“环境法以实现双重和谐的发展机制为最终关怀，和谐必然会成为整个环境法的主导精神[28]”。然而这种双重和谐却不能单纯只依靠法律实现，道德特别是环境伦理在其中也将起到重要的作用。“以追求人与自然、社会和谐为主题的生活方式也应当是生态伦理学在当代中国向人们传播的生活理念[29]”。环境伦理在中国的日益普及将加深民众对人与自然和谐的理解程度，从而进一步推进环境法治向纵深发展。从这个意义上说，现代环境法治的构建应当德法并举，将环境道德建设置于与环境法制建设同等重要的地位。

[1] [古希腊]亚里士多德著、吴寿彭译.政治学[M].北京:商务印书馆,1995.199.
[2] 曹刚.法治和德治的边界[J].玉溪师范学院学报,2004.(2).9.
[3] 高利红.环境资源法的伦理基础[A].环境资源法论丛(第一卷)[C],北京:法律出版社,2001.304.
[4] 李建华.法治社会中的伦理秩序[M],北京:中国社会科学出版社,2004.34.
[5] 王灿发.环境法学教程[M],北京:中国政法大学出版社,1997.21.
[6] 陈泉生.环境法原理[M],北京:法律出版社,1997.25.
[7] 罗国杰.伦理学[M],北京:人民出版社,1989.11-12.
[8] 钱箭星、肖巍.环境的“法治”与“德治”[J].道德与文明,2001.(4).32-33.
[9] [美]庞德著、沈宗灵等译.通过法律的社会控制——法律的任务[M].北京:商务印书馆,1984.
[10] 李建华.法治社会中的伦理秩序[M],北京:中国社会科学出版社,2004.53.
[11] 张洪涛.德法并举的社会控制新论[J].成都理工大学学报(社会科学版),2006.(1).17.
[12] 王一多.道德建设的基本途径[J].哲学研究,1997.11.
[13] 赵万一.民法的伦理分析[M],北京:法律出版社,2003.5.
[14] 吕忠梅.环境法[M],北京:法律出版社,1997.85.
安徽省池州市人民政府办公室


池州市人民政府办公室关于印发《池州市政府组成部门、直属机构规范性文件前置审查暂行办法》的通知

池政办〔2005〕31号



市政府各部门、各直属机构：

《池州市政府组成部门、直属机构规范性文件前置审查暂行办法》已经市政府同意，现予印发，请遵照执行。

二○○五年五月十日

池州市政府组成部门、直属机构规范性文件

前置审查暂行办法



第一条 为了加强对市政府组成部门、直属机构规范性文件制发工作的监督管理，严格规范性文件前置审查程序，保证规范性文件的质量，维护社会主义法制统一，根据《地方政府组织法》、《立法法》和《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》等法律、法规、规章的规定，制定本暂行办法。

第二条 本暂行办法所称市政府组成部门、直属机构规范性文件，是指市政府组成部门、直属机构根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。

规范性文件名称一般称“规定”、“办法”、“细则”等。

第三条 市政府组成部门、直属机构制定规范性文件应遵循以下原则：

（一）遵循立法法确定的基本原则，符合宪法、法律、法规和其他上位法的规定；

（二）规范性文件的内容应当符合精简、统一、效能的原则，体现改革精神，促进政府职能向调节经济、管理社会和服务公众转变。

第四条 本暂行办法所称市政府组成部门、直属机构规范性文件前置审查，是指市政府组成部门、直属机构制定规范性文件在印发前，应当报送市政府法制工作机构进行合法性审查。

第五条 市政府组成部门、直属机构制定的规范性文件在报送市政府法制工作机构进行合法性审查时，应提交下列材料：

（一）提请审查的公函；

（二）规范性文件文本；

（三）规范性文件的起草说明；

（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、上级行政机关的命令和决定；

（五）制定规范性文件所依据的其他有关资料。

上述材料提供不全或限期补报后仍提供不全的，市政府法制工作机构不予审查。

第六条 市政府法制工作机构对规范性文件进行前置审查的内容包括：

（一）规范性文件是否同法律、法规、规章以及上级规范性文件相抵触；

（二）规范性文件是否违法设定行政许可、行政收费、行政处罚等事项；

（三）规范性文件之间是否抵触。

第七条 对规范性文件进行合法性审查，按下列程序和方法进行：

（一）市政府法制工作机构应在收到规范性文件报审报告之日起10个工作日内完成审查工作。

（二）市政府法制工作机构在收到规范性文件报审报告后，认为需要将被审查的规范性文件分送有关单位协审的，应当及时分送有关单位；有关单位应当在收到协审通知之日起3日内提出协审意见。

有关单位在收到协审通知之日起3日内未提出协审意见的，视为对被审查的规范性文件无异议。市政府法制工作机构在审查中发现规范性文件与协审单位执行的相关法律、法规、规章相抵触的，视其为未认真履行协审职责，并予以通报批评。

（三）市政府法制工作机构审查规范性文件，必要时可以召开座谈会、论证会、听证会等专题会议，并通知规范性文件制定单位到会说明情况。

第八条 市政府法制工作机构根据规范性文件审查情况，分别提出如下法律处理意见：

（一）规范性文件与上位法和部门规范性文件无抵触情形的，提出审查通过的法律意见，并答复规范性文件制发单位。

（二）规范性文件与上位法和部门规范性文件有抵触情形的，按下列方式处理：

1、规范性文件与法律、法规、规章或上一级政府工作部门的规范性文件相抵触的，提出修改的法律意见，交规范性文件制发单位根据修改意见进行修改。

2、规范性文件与同级政府和部门规范性文件之间有矛盾的，由市政府法制工作机构协调。经协调仍不能取得一致意见的，提出修改的法律意见，并报请市政府决定修改。

第九条 市政府组成部门、直属机构报送前置审查的规范性文件制发后，仍应将规范性文件标准文本一式2份报送市政府法制工作机构备查。

第十条 市政府组成部门、直属机构制定规范性文件未经市政府法制工作机构审查而印发的，或者未按照市政府法制工作机构提出修改的法律意见进行修改而印发的，市政府法制工作机构可以提请市人民政府撤销该文件，并在公开发布的文件载体上公告。

第十一条 市政府法制工作机构应当对市政府组成部门、直属机构制定规范性文件情况进行检查。

第十二条 经省政府法制工作机构统一委托由市政府法制工作机构承担的市工商局、质监局、地税局、药监局等省以下垂直管理部门制定的规范性文件前置审查工作，参照本暂行办法执行。

第十三条 本暂行办法由市政府法制办公室负责解释。

第十四条 本暂行办法自2005年5月1日起施行。