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山东省青岛市人民政府


青岛市企业最低工资规定
市政府



第一条 为适应社会主义市场经济发展的需要，保障劳动者获得最基本的劳动报酬，根据《中华人民共和国劳动法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称最低工资是指劳动者在法定工作时间内提供正常劳动的前提下，其所在单位应支付的最低劳动报酬。
本规定所称最低工资标准是指单位劳动时间内的最低工资数额。

第三条 本规定适用青岛市行政区域内的各类企业、个体经济组织（以下统称用人单位）。

第四条 青岛市劳动行政部门对全市最低工资制度的实施实行统一管理。
各县级市、区劳动行政部门负责对辖区内企业执行最低工资制度的监督管理。

第五条 劳动者的最低工资由基本工资或标准工资、奖金及国家和省、市规定发放的物价补偿性质的津（补）贴三部分组成。
用人单位按照国家规定发给职工的加班加点工资，中、夜班费，高温、低温、矿山井下、有毒有害等特殊工作环境条件下的艰苦岗位津贴，通过补贴伙食、住房等支付给劳动者的非货币性收入及劳动者的保险、福利待遇不作为最低工资的组成部分。

第六条 驻青岛市市南区、市北区、四方区、李沧区、崂山区、黄岛区的用人单位月最低工资标准为180元；驻各县级市、城阳区的用人单位月最低工资标准为150元。
学徒、熟练、见习、试用期间的人员，不执行最低工资标准。

第七条 青岛市人民政府参照全省最低工资标准，根据本市就业者及其赡养人口的最低生活费用、社会平均工资水平、劳动生产率、就业状况和经济发展水平，以及居民消费价格指数的变化，对最低工资标准适当进行调整，但每年最多调整一次。

第八条 用人单位必须及时将政府对最低工资的有关规定告知本单位劳动者。

第九条 最低工资标准一般按月确定，也可以按周、日、小时确定。各种单位时间的最低工资标准可以互相转换。

第十条 用人单位支付给劳动者的工资不得低于其适用的最低工资标准。
实行计件工资或提成工资等工资形式的企业，必须进行合理折算，其相应的折算额不得低于按小时、日、周、月确定的相应的最低工资标准。

第十一条 工资必须以法定货币按时支付。

第十二条 劳动者由于本人原因造成在法定工作时间内未提供正常劳动的，不适用于第十条的规定。

第十三条 劳动者因探亲、结婚、直系亲属死亡等按照规定的休假，以及依法参加国家和社会活动，均视为提供了正常劳动。

第十四条 各级工会有权对最低工资的执行情况进行监督，对违反最低工资规定的单位，有权要求有关部门处理。

第十五条 劳动者对用人单位违反最低工资规定的行为，有权向劳动行政部门举报，并要求进行处理。

第十六条 用人单位违反本规定第八条规定的，由劳动行政部门责令其限期改正；逾期未改正的，可视情节轻重，对用人单位处以500元至5000元的罚款，并对用人单位的主要负责人处以100元至500元的罚款。

第十七条 用人单位违反本规定第十条、第十一条、第十三条规定的，由劳动行政部门责令其限期补发所欠劳动者的工资，并视其欠付工资时间的长短向劳动者支付赔偿金：
（一）欠付一个月以内的，向劳动者支付所欠工资20％的赔偿金；
（二）欠付一至三个月的，向劳动者支付所欠工资50％的赔偿金；
（三）欠付三个月以上的，向劳动者支付所欠工资100％的赔偿金。
拒发所欠工资和赔偿金的，对用人单位处以500元至5000元的罚款，对用人单位主要负责人处以100元至500元的罚款。

第十八条 劳动行政部门在对用人单位或责任者进行处罚时，必须出具财政部门统一印制的罚款收据，罚款全部上缴同级财政。

第十九条 当事人对劳动行政部门的处罚决定不服的，可以依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或提起行政诉讼。

第二十条 劳动者与用人单位就最低工资发生争议，按照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定处理。

第二十一条 国家机关、事业组织、社会团体参照本规定执行。

第二十二条 本规定具体执行中的问题，由青岛市劳动行政部门负责解释。

第二十三条 本规定自发布之日起施行。



1995年3月8日
土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因，是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡，使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制，导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此，要制度化地解决中国土地领域存在的问题，必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系，形成各方合理的利益结构，而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时，制度化的土地管理模式，也需要进行财税体制改革，改变中国土地管理的制度环境。
　　 近年来，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来，适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的，反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的，土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排，没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化，也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制，造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在：（1）地方政府为了发展经济和地方财政收入，大量圈地，导致群体性事件频发；（2）农村集体和个人为避免土地被征，争相违法利用土地渔利，而无需承担相应的财产责任，导致国家和社会利益事实受损；（3）各地都没有动机保护耕地，导致土地滥用、耕地锐减；（4）土地腐败；（5）土地财政、房地产泡沫与住房困难，等等。土地管理（含拆迁）领域存在的问题，已经成为严重的政治和社会问题，必须妥善解决。

　　土地管理领域出现的矛盾和问题，其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此，建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系，就成为解决上述矛盾和问题的关键，也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案，尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度，对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查，运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上，本文试图针对土地管理领域存在的问题，对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想，为制度化地解决这些问题提供参考。

　　一、中国土地问题的根本原因：权利与义务的双重缺失与失衡

　　土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因，在于目前我国土地管理制度中，土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。

　　（一）农村集体土地和城市国有土地权利的失衡，导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧

　　1978年以来，城市国有土地的财产权利逐步完善，但是，农村集体土地的财产权利则不完整，表现在如下方面。（1）在所有权上，农村集体土地的所有权属全体村民集体所有，在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排，存在着所有权虚置的问题。（2）在使用、收益和处分权上，农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的，集体建设土地（非农建设用地，含宅基地）不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰，不完整，农民集体土地难以得到产权上的保护，各类用地主体都争相使用农村集体土地（政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地），导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。

　　（二）征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡，导致被征地拆迁人抗争

　　在征地过程中，赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数，而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，如果原有最高赔偿标准（约为耕地平均年产值的30倍）仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难，是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。

　　（三）不同地区土地开发权的失衡，导致各地争相使用土地而疏于保护耕地

　　目前，不同地区土地的开发权是不平等的，并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护，都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的，即通过行政权来规定某个区域用于非农开发，某个区域的耕地要进行保护，只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的，规划为非农用地（工商用地）的价值高，而规划为农业用地的价值低，被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的，但是，行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权，并且没有利益补偿的机制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地，而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公，一方面导致土地的滥用。

　　（四）土地财产权利和义务的失衡，导致不当得利及国家和公共利益遭受损失

　　与土地权利不完整相对应，土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实，也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地，一方面，有关土地管理的法律规定不可转让，但另一方面，对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费，进行相应的法律处罚，导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市，导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富，成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用，也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说，土地义务制度的缺失，导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。

　　没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来，权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务，并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中，研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务，也不论其物业是否合法，使得包括被征地人在内的社会舆论都认为，被征地者应该得到的是物业市场价值的全部，而非扣除所有相应税费之后的剩余[2]，结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期，无谓地提高了征地拆迁的交易成本（如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要价的所谓“钉子户”，致使建设项目难以进行下去，既不利于城市的发展，也给相关居民生活带来不便。事实上，如果有完善的财产义务制度安排，相关人员并不能取得如此巨款，坐地暴富。长期以来，中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的，并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异，中国城市的发展既是农村贡献的结果，也实际上与其它地区的支持有关，因此，城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果，其增值自然不能完全归这些土地的所有者，而是需要缴纳相应的税费，以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失，这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例，在这些国家，既有完善的财产权利，也有完善的财产义务，其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定，既是对财产权利的尊重，也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务，只能导致社会不公平，也不利于耕地的保护。

　　二、制度化解决中国土地问题的根本途径：建立权利与义务平衡的土地管理制度体系

　　按照新制度主义的观点，合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排，唯其如此，才能实现制度均衡[4]。因此，要制度化地解决中国土地问题，或者说土地管理制度改革的目标模式，必须满足如下要求：即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制，从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因，从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。

　　目前，对于农村集体土地制度改革，有各种主张。概括起来，主要有如下几种。（1）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化，赋予农村土地完整的财产权利，农村土地权利变更（包括征地），需按私有财产和市场经济规则进行[5]；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，赋予农民长期稳定的土地使用权[6]；（3）保留和完善集体土地所有制，赋予集体土地更充分的物权，包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7]；（4）实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8]；（5）搁置土地所有权的争议，将重点放在土地的用益物权方面，更好地保障农村集体土地的财产权利[9]；（6）提高征地拆迁补偿标准，按市场价格进行赔偿，征地必须基于公共利益目的，等等。这些主张，都有一个共同的特点，即不否认土地的收益权利，虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中，一些地方政府无视权益人的权利，低价强制征地拆迁，这类做法可以称为“行政义务视角”。

　　行政义务视角无视权益人的权利，已经受到广泛批评。但是，“权利视角”，在主张权利的同时，也忽视了相应的义务，也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿，权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能平衡国家、集体和个人之间的利益，既保障权利人的合法权益，也防止不当得利，避免国家和社会遭受损失。在现实操作中，国家总体上越来越尊重土地权利，提高补偿标准，主张合理补偿，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然没有一个公认的、科学的边界，故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权，本文主张明晰农村集体土地财产权利，但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国，土地具有社会保障功能，土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料，沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备（短期内很难完备），就业不充分的情况下，土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制，可能造成城市规划和城市用地交易成本过高，不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化，而是要找到既能明确集体土地财产权利，又能降低城市化成本的制度安排。

　　因此，一个合理的土地管理制度安排，应该形成一个合理的利益诱因结构，能够满足和实现各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具体而言，土地管理的制度安排，应该在完善土地所有权及其实现形式的同时，保障权益人的物权；土地征用和转移应参照土地市场价格，但权益人应该承担相应的义务，缴纳相应的保有和增值税费等（按照可比价格计算）。这样，才能确立各方面的利益及其边界，既保障权益人合法权益，又防止不劳而获和不当得利，维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系，形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制，也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务，都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为，制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式，就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。

　　三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排

　　（一）健全土地权利体系，通过产权限制地方政府征地冲动

　　明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义，财产权包括三个要素：（1）排他性地决定财产用途的权利；（2）排他性地享有财产收益的权利；（3）以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到，在产权缺乏明确而充分的法律保护下，农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标，导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为，其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指导下，农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此，应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。

　　1．进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11]，农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权，集体土地权利的变更，均由农民集体共同决定，避免农村基层组织擅自处置集体土地。

　　2．农村集体建设用地（即具有开发建设权的土地，含合法的宅基地）与城市建设用地拥有同样的财产权利，实行同地同权同义务，消除城乡建设用地的二元分割，农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地，农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。

　　3．完善农村集体土地的民主管理制度，健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制，由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变，没有全体村民三分之二的多数通过，土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开，议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理，可以避免土地产权虚位的问题，应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。

　　（二）健全土地义务体系，防止坐地暴富，维护政府和全社会的利益